Très haut débit : analysons le rapport au vitriol de la Cour des comptes, contesté par Bercy

Peur sur la fibre 47
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FAI
Guénaël Pépin

Dans un rapport détaillé, la Cour des comptes s'alarme du coût réel du plan France THD, qui ne serait pas de 20 milliards d'euros mais plutôt de 35 milliards... Quand les déploiements perdureront au moins jusqu'en 2030. Deux considérations majeures, au milieu d'une longue liste de dysfonctionnements dans le pilotage public du programme.

Publié hier, le rapport de la Cour des comptes a fait l'effet d'une bombe, déclenchant des réactions de l'ensemble du secteur. Le cerbère des deniers publics s'est ainsi fendu d'une analyse du plan France Très Haut Débit (France THD), qui doit couvrir toute la population en très haut débit d'ici 2022, dont 80 % en fibre. Sur une centaine de pages, l'institution pointe les insuffisances du plan, sur un ton de reproche face à une gestion publique jugée insuffisante.

Le principal désaccord avec le plan tient à son budget, évalué à 20 milliards d'euros d'ici 2022, dont 13 milliards pour les réseaux d'initiative publique (RIP), subventionnés pour environ trois milliards par l'État. Selon la Cour des comptes, en comptant les déploiements prévus jusqu'en 2030 et le raccordement final de chaque ligne, la facture s'élèverait plutôt à... 35 milliards d'euros. Une analyse qui ne semble pourtant pas invalider totalement les calculs de Bercy, au périmètre restreint.

La Cour des comptes critique également le choix de la fibre optique, la technologie la plus pérenne, mais aussi la plus lourde à déployer. Un choix qui mettrait en péril l'objectif 2022. L'institution tient à rationaliser l'action de l'État en matière de très haut débit, quitte à rogner l'efficacité technologique. Pour elle, « les solutions alternatives ne manquent pas d’attrait, surtout lorsque le réseau en cuivre est de qualité et l’habitat dispersé ». Elle prône aussi les technologies radio, dont le satellite, qui « offrent des perspectives diversifiées »... Quand bien même le principal satellite couvrant la France fut saturé pendant plusieurs mois.

Au-delà de ces points saillants, de nombreuses décisions étatiques sont remises en cause, ainsi que le manque d'action sur le marché de la fibre pour entreprises. L'institution rejoint l'analyse de spécialistes, notamment sur le manque de moyens du pilotage, et s'est attiré l'ire de Bercy, qui goûte peu cette critique acerbe.

Un objectif 2022 difficilement tenable, selon la cour

Pour son analyse, l'institution a étudié 47 projets de réseaux publics. Globalement, elle évoque un « domaine complexe », aux nombreux acteurs privés et publics. Elle souligne surtout que « l’incertitude demeure grande sur l’atteinte de l’objectif de couverture en 2022 ». En ce sens, elle apporte de l'eau au moulin du rapport de deux sénateurs, qui ne voyaient pas d'objectif tenu sans accélération générale.

La cour compte sept millions de logements résidentiels et professionnels en zone très dense, 13 millions en zone conventionnée (agglomérations moins denses) ainsi que 13 à 15 millions en zone d'initiative publique. Pour mémoire, cette dernière est couverte par des réseaux publics, montés par des départements et régions, là où les opérateurs privés ne voient pas de rentabilité assez rapide.

Concernant l'objectif de 50 % de très haut débit en 2017, le rapport estime qu'il sera bien atteint. Sur les 60 % de connexions à plus de 30 Mb/s descendant à la fin de l'année, 40 % devraient l'être via la montée en débit sur le réseau cuivre, soit deux tiers. Une voie à suivre pour l'inspecteur des comptes publics, qui voit de l'avenir à préférer cette technologie à la fibre, reconnue comme plus pérenne.

Car il faut le dire, l'objectif 2022 serait bien intenable. « Un recours plus important aux technologies alternatives [...] devient une condition nécessaire » soit la montée en débit sur cuivre, soit des technologies radio (comme le WiMAX ou la 4G) ou encore le satellite. Autrement dit, l'État doit choisir entre son objectif de 100 % de très haut débit en 2022 ou de 80 % de fibre, qui ne pourrait être accompli que plus tard. En cause notamment, un déploiement des réseaux publics « laborieux du fait d’une longue phase d’initialisation du plan », lancé officiellement en 2013.

Incertitude post-2022 et raccordement final

Comme nous l'affirmait Antoine Darodes, directeur de l'Agence du numérique, les projets prennent du retard dans leur validation par Bercy et l'établissement du marché public. Deux problèmes qui peuvent être compensés par des déploiements plus rapides que prévu. Il nous affirmait qu'en 2022, le pays compterait 75 % ou 85 % de prises fibre, selon l'avancée des travaux. Il notait tout de même que « le plus dur reste devant nous ».

Le document pointe aussi quelques « ambiguïtés », dont l'une importante. Si le plan dit bien couvrir 80 % de la population en fibre jusqu'à l'abonné en 2022, cela n'inclut pas les déploiements ultérieurs, que des collectivités prévoient jusqu'en 2030... Hors cadre du plan.

Est aussi en cause le raccordement final (entre le point de mutualisation et le logement). Selon cette analyse, sept millions de prises fibre seront encore à finaliser passée l'échéance du plan, en comptant celles officiellement « finalisées » et celles censées être déployées après 2022. « Le grand public fait rarement cette distinction [sur le raccordement final] et assimile la couverture à une situation qui permet un accès immédiat aux services, comme c’est le cas pour la couverture mobile ou satellitaire » pointe le rapport, à juste titre. Cela même si aucune offre très haut débit n'est proposée par ce dernier biais, pour au moins 150 000 clients prévus et 100 000 actuels.

L'une des raisons possibles est que le raccordement final est généralement à la charge du fournisseur d'accès, qui commercialise la connexion. C'est le dernier bout de ligne qu'un installateur vient dérouler en livrant une box fibre. L'opération est généralement financée par le FAI lui-même, même si elle peut être subventionnée par un réseau public.

Un budget « dépassé » ou réévalué ?

Plus que le délai, ce serait le budget qui serait dépassé. Face aux 20 milliards d'euros claironnés depuis des années par le gouvernement, la Cour des comptes oppose 35 milliards d'euros. La raison ? Encore une fois le raccordement final, qui est exclu des calculs de Bercy. Il y en aurait tout de même pour 10,3 milliards d'euros, en plus des 22,3 milliards pour le déploiement horizontal de la fibre (entre villes et dans la rue).

En zone d'initiative publique, le montant total passe à 23,9 milliards d'euros, en comptant cette fois-ci toutes les technologies  (fibre, montée en débit, radio...). Loin des 13 milliards d'euros annoncés, censés être financés à moitié par des fonds publics. L'État doit y contribuer à hauteur de 3,3 milliards d'euros, via le Fonds national pour la société numérique (FSN) et le programme 343. Pour atteindre les 35 milliards d'euros totaux, il faut ajouter les 11 milliards prévus pour la fibre en zone d'initiative privée.

Antoine Darodes a rapidement répété l'objectif de 20 milliards d'euros d'investissement pour 2022. Le chiffrage est contesté par le cabinet d'Axelle Lemaire, en réponse au Monde. Il rappelle que pour atteindre 80 % de fibre sur 100 % de très haut débit en 2022, moins de 50 % de fibre sera nécessaire sur les réseaux publics. Il souligne également la montée du financement privé, notamment des fonds, remarqués pour leur dynamisme en 2016. Il reste qu'effectivement, pour atteindre 100 % de fibre après 2022, de nouveaux fonds devraient être injectés. « Ce projet sera à la charge du prochain gouvernement », estime l'actuel.

« Il est étonnant que le plan France très haut débit, présenté en février 2013, n’ait pas pris en compte les calendriers de déploiement des réseaux de desserte inscrits dans les schémas directeurs alors même que près de 90 % d’entre eux avaient déjà été adoptés » pique encore la cour, en forme de réponse anticipée.

Acteurs publics et « quasi-monopole » d'Orange sur le cuivre

Une autre inquiétude concerne la répartition du territoire, avec des villes couvertes par des opérateurs privés « peu contrôlés » et une initiative publique « subsidiaire » pour les 43 % de population les plus rurales. Les acteurs publics ont d'ailleurs « avancé en ordre dispersé » analyse l'institution. Il faut dire que la coordination par l'état n'est arrivée qu'en 2008, comme nous le retracions l'an dernier.

En parallèle, le rapport pointe une tendance remarquée depuis plus d'un an : la reconquête commerciale d'Orange via la fibre, par ailleurs « en quasi-monopole » sur le réseau téléphonique classique (voir notre analyse). « Sur les 5,6 millions de prises optiques déployées à la fin de 2015, près de 4 millions l'ont été par ses soins. En outre, sur les réseaux fixes en France, c'est le raccordement en fibre optique jusqu’à l’abonné qui assure les recrutements récents de clients chez Orange » note-t-il.

Orange Q3 2016 marché fixe
Historique de recrutement d'Orange sur le marché fixe. Source : Orange

« La priorité d’Orange est d’investir dans les zones qui sont rentables et de reconquérir la part de marché qu’il a pu perdre au bénéfice des autres opérateurs en proposant la fibre optique de bout en bout dans ces zones » appuie le document.

Un pilotage à coordonner, des anomalies nombreuses

Côté public, la coordination est réalisée par la mission très haut débit (mission THD) de l'Agence du numérique, à Bercy. Avec l'aide d'autres entités publiques, notamment sur les aspects techniques. La Cour des comptes voit de nombreux problèmes à ce fonctionnement, dont un manque général de coordination et une quasi-absence de réflexion sur les usages. Selon l'enquête, les équipes sont « éparpillées et faiblement dotées ».

L'analyse des dossiers des réseaux publics, validés par la mission THD avant subvention, est jugée « lourde et complexe » avec une instruction durant en moyenne 10 mois, comprenant des allers et retours entre institutions. Les fonds ont été très peu décaissés, quelques dizaines de millions d'euros à peine sur les trois milliards envisagés d'ici la fin 2022. La cour affirme également que le suivi national agrégé des investissements n'est pas effectué, et recommande de découper davantage les phases des projets pour décaisser plus vite les subventions de l'État.

Les conséquences de cette désorganisation ? L'institution liste, entre autres, des méthodes d'analyse trop peu normées, un système d'information partagé construit trop lentement, peu de coordination locale sur les coûts et les choix technologiques, un manque d'accompagnement des collectivités sur leur plan d'affaires, un suivi « très parcellaire » des engagements des opérateurs privés ou encore des contrôles internes trop faibles.

Chez les collectivités, « les acteurs publics locaux n’ont pas pris toutes les mesures adéquates pour assurer le succès de leurs projets et les engagements pris par les opérateurs privés doivent impérativement être mieux contrôlés ».

Elle estime que jusqu'à 25 % des prises de certains réseaux présentent des anomalies après leur construction, empêchant leur commercialisation. Les collectivités peineraient d'ailleurs à recruter des spécialistes et manquent de moyens humains. De leur côté, les opérateurs privés seraient peu contrôlés sur leurs déploiements en zone conventionnée, où ils sont censés fournir un calendrier et des données précises aux collectivités... Ce qui semble rarement fait.

Répartition ZTD AMII RIP

La répartition du territoire entre initiatives privée et publique, expliquée par la CdC 

Des réseaux publics pénalisés

Pourtant, l'obsession des collectivités n'est pas là. Le grand sujet, depuis un an, est la commercialisation des réseaux publics et l'arrivée des grands opérateurs nationaux. Sans eux, estiment nombre d'élus, il est très difficile d'attirer les clients particuliers.

Pourtant, l'inspecteur des finances publiques estime cette commercialisation « triplement pénalisée ». Les FAI nationaux privilégient leurs réseaux propres en zones denses, au cœur de la guerre qu'ils se mènent. Ensuite, les réseaux publics sont trop petits pour attirer ces opérateurs, qui estiment trop coûteux de s'interconnecter à chacun d'eux. Enfin, les collectivités n'interviennent que sur le marché de gros.

Pour l'institution, les réseaux publics doivent s'harmoniser techniquement, au niveau du réseau et du système d'information. Une doléance de longue date de certains opérateurs comme Free, qui citait cela comme la principale raison pour ne pas venir sur ces réseaux. Une position sur laquelle l'opérateur est récemment revenu, en annonçant son arrivée prochaine sur les projets de l'opérateur Axione, qui doit gérer à lui seul deux millions de lignes.

Pour l'opérateur, ainsi que pour Bercy, les petits opérateurs d'infrastructure semblent avoir très peu d'avenir. Le rapprochement de Covage et Tutor, ainsi que les 1,2 million de lignes prévues par Altitude Infrastructures pointent vers une plus forte concentration.

Plus largement, la Cour des comptes affirme qu'il y a peu d'évaluation précise du retour sur investissement par les réseaux publics. Les investisseurs privés seraient également peu enclins à cofinancer ces infrastructures, malgré une arrivée remarquée l'an dernier. Le rapport recommande donc que le suivi du retour sur investissement soit systématique. 

Un marché « entreprises » qu'il faut ouvrir

En parallèle, la fibre pour entreprises est encore considérée comme « un marché de luxe », des mots de l'Arcep elle-même. Depuis des mois, le régulateur affiche son activisme sur le dossier, en centrant son action sur l'ouverture des infrastructures à de plus petits acteurs et la mutualisation avec le réseau grand public. Il souhaite aussi voir émerger un troisième gros opérateur d'infrastructure (avec Orange et SFR) pour dynamiser le marché et baisser les coûts.

Les réseaux publics ont, eux-mêmes, du mal à connecter les professionnels, pourtant « une cible privilégiée ». La raison ? Les offres des opérateurs sur RIP semblent moins qualitatives que celles sur réseaux plus classiques. Face à cela, seules certaines offres sur fibre dédiée d'Orange ont un prix régulé, quand les collectivités sont tiraillées entre le prix et la qualité du réseau. La prédominance du cuivre est aussi un frein au développement de la fibre pour professionnels.

« Le réseau déployé dans l’ex-région Auvergne ne comptait ainsi que six souscriptions d’entreprises mi-2015 alors même que 1 291 entreprises étaient couvertes fin 2014 » met en avant la cour. Une douche froide. Dans les zones très denses et moins denses, l'autorité remarque l'absence de visibilité en zone d'initiative privée. L'Arcep y a récemment proposé d'obliger Orange à fournir une offre passive pour de petits opérateurs pour entreprises, déclenchant une levée de boucliers bien orchestrée de l'opérateur historique.

La Cour des comptes salue cette orientation et veut aller plus loin. Elle recommande de songer à une obligation de fournir « une offre d’accès activé sur fibre optique dans le cadre des prochaines analyses de marchés ». En clair, plus que de simplement fournir ses fibres, Orange devrait créer des offres clés-en-main pour petits opérateurs. Plus généralement, les orientations de l'Arcep sur le marché de la fibre pour entreprises « vont dans le sens des recommandations de la Commission européenne ».

Interrogé hier à l'Assemblée nationale, Sébastien Soriano, président de l'Arcep, affirmait être « déterminé sur le marché de la fibre pour entreprises, qui est le parent pauvre de la régulation ».

Un retard de validation européen « profondément anormal »

La Cour des comptes estime « profondément anormal » que le plan France THD n'ait été validé que fin 2016 par la Commission européenne, soit plus de trois ans après sa mise en place. Comme nous le révélions, la Commission se posait nombre de questions sur les aides d'Etat prévues dans le plan, estimant même la subvention d'opérations de montée en débit antérieures illégale. Il aura fallu près de deux ans d'instruction pour démêler le dossier, malgré de nombreuses promesses de ministres et des garanties politiques venues de Bruxelles.

Les échanges ont été très nombreux entre la France et l'Europe. Le jeu des lobbies a aussi été important à la Commission, comme nous l'affirmait sans détour la Fédération des industriels des réseaux d'initiative publique (FIRIP), qui a obtenu une plus grande place pour les technologies radio dans le plan... En échange d'une coopération entière face aux agents. Du côté de Bercy, on évoque également des difficultés à travailler avec l'institution, jugée peu au fait des spécificités du très haut débit et du plan français.

11 recommandations pour redresser le cap

Face à tous ces dysfonctionnements, qui ne remettent pas profondément en cause le plan, la Cour propose 11 remèdes à appliquer par la puissance publique :

  • Que l'État donne plus de place aux technologies alternatives à la fibre dans son « mix technologique ». Cela avec « un objectif de pénétration du numérique dans les entreprises et un objectif de haut débit minimal pour tous », aligné avec les projets des collectivités lancés jusqu'à 2030
  • Que l'Arcep améliore la concurrence sur la fibre pour entreprises, notamment en revoyant les obligations de l'opérateur historique vis-à-vis de ses concurrents.
  • Que l'État et les collectivités évaluent systématiquement le taux de retour sur investissement des réseaux publics et suivent mieux leurs performances. En novembre, Bercy reconnaissait d'ailleurs des faiblesses sur la publication des données en open data.
  • Que l'État et les collectivités renforcent le pilotage du plan « en mettant en œuvre un parangonnage [comparaison des projets] contractuel, juridique et financier ».
  • Que l'État et les collectivités territoriales regroupent ou mutualisent la gestion des réseaux publics au niveau régional. La plupart des projets, généralement départementaux, sont déjà encouragés à regrouper leurs syndicats mixtes ouverts (pour créer des « SMO de SMO »), avec un bonus de subventions.
  • Que l'Arcep, l'État et les collectivités traitent « explicitement l’enjeu de sécurité et de résilience des réseaux ».
  • Que l'Arcep et l'État soient plus stricts sur les engagements des opérateurs en zone d’initiative privée, avec des sanctions s'ils ne sont pas tenus. Une promesse de longue date, peu tenue jusqu'ici, sinon avec le constat de carence sur la métropole de Lille (voir notre analyse).
  • Que l'État organise une audition des opérateurs privés par le « comité national de concertation France très haut débit », qui soutient la mission THD.
  • Que l'Arcep et l'État publient la liste des opérateurs pilotes du déploiement pour les 42 communes reclassées en zone moins dense, ainsi que pour les poches de basse densité. Cela alors que la bataille est rouverte entre Orange et SFR pour le déploiement de fibre dans cette zone.
  • Que l'État suive au niveau national les investissements des collectivités territoriales.
  • Que l'État harmonise le traitement comptable des « droits irrévocables d’usage » (DIU) attribués aux opérateurs privés qui gèrent les réseaux. Sans cela, prévient la cour, il est difficile de suivre concrètement l'état financier de l'ensemble des projets.

En réaction, le sénateur Patrick Chaize, président de l'Avicca, a fustigé le rapport. « Quelle pertinence peut avoir un rapport de fonctionnaires parisiens ? Les territoires ont besoin de ces réseaux pour survivre tout simplement » lance-t-il. Dans un communiqué, l'association de collectivités s'oppose à l'idée de moins recourir à la fibre.

En parallèle, le sénateur Hervé Maurey, qui a co-écrit un rapport complet avec Patrick Chaize sur France THD, salue l'analyse de la Cour des comptes, demandant au gouvernement de « tenir compte de ces mises en garde ». Enfin, la FIRIP estime qu'il faut maintenir la fibre et aller vers plus de montée en débit radio, tout en contrôlant les réseaux déployés par des opérateurs verticalement intégrés, à l'image d'Orange et SFR.


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