E-administration : le Défenseur des droits dénonce un « véritable recul »

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Crédits : mucahiddin/iStock/ThinkStock
Loi
Xavier Berne

Au-delà des problèmes liés à la « fracture numérique », le Défenseur des droits s’inquiète des nombreux dysfonctionnements entourant les services publics numériques. L’institution demande notamment aux pouvoirs publics de toujours proposer une alternative aux démarches dématérialisées.

Alors que le gouvernement s’est engagé à dématérialiser l’ensemble des démarches administratives (en dehors de la première délivrance d’un document d’identité) d’ici à 2022, le rapport présenté hier par Jacques Toubon, le Défenseur des droits, a tout d’un sérieux avertissement.  

Déclarations de revenus, demandes de carte grise, inscriptions sur les listes électorales, etc. On ne compte désormais plus le nombre de procédures pouvant être réalisées sur Internet, sans avoir à effectuer le moindre déplacement auprès de l’administration. Un progrès « incontestable pour la majorité des usagers », reconnaît le Défenseur des droits.

L’autorité administrative, qui s’est substituée en 2011 au Médiateur de la République, estime toutefois que ce mouvement s’est surtout traduit par un « véritable recul » s’agissant de l’accès aux droits de nombreux citoyens. Une situation jugée « inacceptable », « quand bien même elle ne conduirait qu’un seul usager à être privé de ses droits du fait de la dématérialisation ».

Des cas de « rupture d'égalité devant le service public »

Sans surprise, le Défenseur des droits s’inquiète tout d’abord de la « fracture numérique » : « Les démarches administratives en ligne nécessitent a minima une connexion Internet de qualité et l’accès à des équipements informatiques. Ces deux conditions, évidentes, ne sont pas réunies sur l’ensemble du territoire et dans l’ensemble des foyers français, créant des inégalités face aux possibilités d’usage des services publics en ligne, et, dans les cas où le seul moyen d’accès aux services est internet, une rupture d’égalité devant le service public. »

Pour l’institution, la question des zones grises et blanches est loin d’être « anecdotique ». « Elle se traduit par une fracture territoriale, touchant en outre davantage les communes dont la population diminue. » Le rapport de Jacques Toubon, agrémenté de très nombreux exemples, évoque ainsi la situation de chômeurs ayant du mal à s’inscrire à Pôle Emploi, faute de débit suffisant pour transmettre les justificatifs nécessaires, ou ne recevant pas de convocation par SMS, en l’absence de réseau.

Les pouvoirs publics se voient ainsi invités à respecter les engagements pris notamment dans le cadre du plan France très haut débit. Afin de « prévenir les situations de rupture », le Défenseur des droits préconise d’autre part la création d’une « aide spécifique pour le paiement de l’abonnement Internet », sur le modèle du chèque énergie. Ce dernier est automatiquement versé aux foyers bénéficiaires, sans demande, en fonction de leurs revenus.

L’autorité indépendante s’inquiète en outre de l’absence d’évaluation de l’expérimentation prévue par la loi Numérique au sujet du « droit au maintien de la connexion Internet » pour les foyers en difficulté (voir notre article). Jacques Toubon en appelle même à ce que « ce dispositif garantissant une protection des usagers les plus vulnérables » soit « effectivement mis en place sur l’ensemble du territoire ».

Problèmes de conception des services numériques

« Même quand l’accès à Internet est techniquement possible », poursuit le Défenseur des droits, certains usagers « peuvent se retrouver confrontés à des problèmes ou obstacles techniques, voire à des défauts de conception ». Là non plus, les exemples ne manquent pas : impossibilité de transférer des pièces jointes supérieures à 1Mo, absence de « cases » prenant en compte certaines situations spécifiques, etc.

Pour Jacques Toubon, l’administration devrait systématiquement proposer un outil « permettant à l’usager de signaler une difficulté à effectuer la démarche ». Il préconise en outre l’instauration d’une « clause de protection des usagers en cas de problème technique », qui leur permettrait de ne pas être considérés comme responsables du non-aboutissement de la demande.

« L’ergonomie des sites est trop souvent négligée », tance également le Défenseur des droits. L’institution regrette ainsi qu’il soit parfois compliqué « de trouver facilement les informations recherchées, de cocher une case particulière, de trouver les autres moyens de contacter un service public, etc. »

L’autorité plaide ainsi pour une « uniformisation visuelle et ergonomique des sites des services publics ». Un chantier sur lequel le gouvernement avait pourtant déjà promis de s’engager. De plus, Jacques Toubon « appuie fermement les positions des associations et de la DINSIC », la Direction interministérielle au numérique, « quant à la nécessité de réaliser des tests auprès de personnes aux profils variés préalablement au déploiement d’une démarche dématérialisée », mais aussi après sa mise en ligne, « afin d’améliorer le service ».

Aux yeux de Jacques Toubon, la « DSI de l’État » mériterait d’ailleurs de voir ses pouvoirs élargis face aux administrations. Le Défenseur des droits propose que la DINSIC soit obligatoirement consultée pour tout projet informatique supérieur à 5 millions d’euros (contre 9 millions aujourd’hui). Il préconise au passage l’instauration d’un « pouvoir d’évocation » pour que l’institution dirigée jusqu’il y a peu par Henri Verdier puisse se pencher sur tout projet, sans montant minimum. Son avis pourrait être rendu public.

Accessiblité : l'inertie des administrations pointée du doigt

Autre problématique soulevée par le Défenseur des droits : le manque d’accessibilité des services publics numériques aux internautes souffrant d’un handicap (notamment visuel). « La plupart des sites publics de l’État ne sont toujours pas en conformité avec la règlementation en vigueur » déplore l’autorité indépendante, qui pointe notamment du doigt Pôle Emploi :

« La page de connexion du site Pôle Emploi est codée en anglais. Pour les personnes en situation de handicap visuel, le lecteur retranscrit l’information avec un accent anglais, entrainant des difficultés de compréhension avec un afficheur braille. Ce mécanisme exclut la majorité des non-braillistes. Par ailleurs, si l’ensemble du site est accessible, la page « recherche d’emploi » ne l’est pas... »

Jacques Toubon se montre passablement agacé de l’attitude de l’État, alors que les obligations d’accessibilité découlent de la « loi Handicap » de 2005 : « Si la mise en accessibilité des sites peut parfois être perçue comme complexe, il apparaît en réalité que la non mise en accessibilité de la majorité des sites publics relève non pas d’impossibilités techniques mais davantage d’arbitrages en termes de priorités, d’affectations des ressources humaines et financières des administrations ou organismes concernés. »

Certaines associations craignent même que les choses n’aillent guère en s’améliorant, la législation accordant depuis l’année dernière une dispense de mise en conformité aux administrations faisant face à des travaux relevant d’une « charge disproportionnée » (voir notre article).

Sur-référencement des sites publics dans les moteurs de recherche

Jacques Toubon regrette que toutes ces difficultés aient permis à certains acteurs économiques de prospérer en proposant « une interface payante, entre l’usager, qui peine à accéder au service public dématérialisé, et l’administration qui fournit gratuitement ce service ». Un phénomène qui se constate notamment en matière de demandes de cartes grises.

« Plus la personne est en situation de vulnérabilité numérique ou administrative, plus elle est susceptible d’avoir recours à un tiers payant », fait valoir le Défenseur des droits, pour qui il existe ici aussi « un risque de rupture d’égalité devant le service public ».

L’institution invite de ce fait les pouvoirs publics à « lutter contre cette confusion extrêmement préjudiciable », notamment en instaurant « une charte graphique et un label clairs pour ces tiers afin d’informer et de protéger les usagers ». « La mise en avant des sites gouvernementaux dans les moteurs de recherche, et notamment celui de l’ANTS, apparaît également nécessaire. Il est, enfin, indispensable de rappeler à l’ordre les autorités publiques qui feraient la promotion de ces « tiers de confiance » sur leurs réseaux sociaux et encouragent les usagers à y avoir recours sans préciser leur coût », ajoute Jacques Toubon.

Toujours proposer une alternative

Alors que de plus en plus de téléservices tendent à être imposés aux citoyens (par exemple en matière de déclaration de revenus ou de cartes grises), le Défenseur des droits estime que certaines administrations « outrepassent les possibilités qui leur sont ouvertes par le droit en vigueur et entravent, ainsi, l’accès aux services concernés ».

« Lorsque la voie dématérialisée constitue la seule option possible afin de réaliser une démarche administrative, et que des problèmes techniques empêchent l’accès à la procédure en cause, il s’agit là d’une rupture de la continuité du service public, dont la valeur constitutionnelle est pourtant garantie », prévient Jacques Toubon.

Passer par Internet « doit demeurer une possibilité ouverte à l’usager et non devenir une obligation », insiste l’autorité indépendante. Cette dernière estime même qu’il est « urgent » de légiférer, afin que « plusieurs modalités d’accès aux services publics » soient toujours proposées au citoyen, et « qu’aucune démarche administrative ne soit accessible uniquement par voie dématérialisée ».

« C’est la condition pour que tous les usagers (...) puissent toujours disposer, en fonction de leur situation, d’une possibilité réelle et effective de faire valoir leurs droits », poursuit le Défenseur des droits.

Un accompagnement « insuffisant »

Régulièrement interpelé sur ce dossier, le gouvernement a l’habitude de rétorquer qu’une « option humaine » est toujours proposée aux usagers. En matière de cartes grises par exemple, les guichets des préfectures ont certes fermé fin 2017, mais des postes informatiques, encadrés par des accompagnants, sont en principe accessibles au public.

Cela s’avère toutefois bien « insuffisant » aux yeux du Défenseur des droits. « Les « points numériques », mis en place pour faire face aux difficultés rencontrées lors du déploiement du Plan préfecture nouvelle génération, illustrent les limites de dispositifs d’aide et d’accompagnement mis en place tardivement, en réponse à une crise, au lieu d’être pensés en amont du déploiement du projet de dématérialisation », dénonce Jacques Toubon.

Pour lui, « ce dispositif s’appuie, sans doute pour des raisons de coût et de capacité à mobiliser rapidement les effectifs nécessaires, sur des jeunes du service civique ». Or ce choix se révèle « peu propice à la continuité du service public et à l’approfondissement des capacités d’accompagner de ces jeunes ».

L’autorité indépendante estime ainsi que cet accompagnement des citoyens « devrait être fait en premier lieu par des agents, formés, expérimentés, et appelés à occuper leurs fonctions durablement, issus des services qui procèdent à des opérations de dématérialisation, afin de maintenir la qualité du service rendu et d’apporter des réponses complètes et concrètes aux usagers ». Elle demande d’ailleurs à ce qu’une partie des économies générées par la dématérialisation des services publics serve à « la mise en place de dispositifs pérennes d’accompagnement des usagers ».

Alors que le gouvernement a lancé en septembre dernier son « plan national pour un numérique inclusif » (qui prévoit notamment la création d'un « pass numérique » qui permettra à certaines personnes de bénéficier d’heures de formation), le Défenseur des droits se montre particulièrement dubitatif.

S’il « salue » ce dispositif, Jacques Toubon s’interroge sur sa capacité à permettre réellement à ses bénéficiaires de devenir complètement autonomes. « Le nombre d’heure maximal pris en charge [jusqu’à 20 heures, ndlr] semble trop faible pour permettre aux personnes en situation de fragilité importante vis-à-vis du numérique d’atteindre une autonomie totale », regrette l’intéressé.

Les relations téléphoniques également pointées du doigt

De manière plus accessoire, le Défenseur des droits estime qu’il est « nécessaire de repenser les services téléphoniques des services publics », afin qu’ils puissent « permettre un accès effectif au dit service public ». L’institution explique avoir conduit une « enquête mystère » auprès des plateformes téléphoniques de plusieurs administrations, histoire « de mesurer leur capacité d’accueil, d’écoute et de réponse aux sollicitations des usagers ».

Résultat : ces tests ont démontré que la majorité des appelants était « trop rapidement réorientée vers le site Internet de l’organisme, même s’ils n’y ont pas accès ». Jacques Toubon déplore en outre que les délais d’attente et la surtaxe de certains numéros découragent bien souvent certaines personnes. Ce qui les empêche alors, « dans le cas où elles seraient en difficulté avec l’usage numérique, de trouver un interlocuteur en capacité de les aider »...

Le Défenseur des droits prévient enfin qu’il compte se pencher dans les prochains mois sur la question des algorithmes utilisés par les administrations afin de prendre des décisions individuelles, un domaine où la situation s’annonce d’ores et déjà guère reluisante...


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