On a testé les premiers pas de l’Open Data « par défaut »

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le mercredi 20 septembre 2017 à 14:00
Xavier Berne

Alors que la loi Numérique impose depuis début avril aux administrations de mettre en ligne différents documents administratifs, Next INpact a cherché à savoir si les acteurs publics s’étaient mis à la page. Et c’est peu dire que le bilan est évocateur : aucun des ministères que nous avons « testés » ne respecte pour l’instant ses nouvelles obligations.

C’était censé être une révolution, un véritable changement de paradigme : l’instauration en France d’un principe dit d’Open Data « par défaut ». L’idée ? Faire en sorte que les administrations mettent automatiquement en ligne différents documents administratifs (statistiques, codes sources, rapports, etc.), alors que c’est normalement au citoyen de faire une demande au cas par cas pour obtenir tel fichier préalablement identifié.

Le 7 avril dernier, le 1° de l'article de la loi Numérique qui introduit ce principe d’Open Data « par défaut » dans notre droit (à l’article L312-1-1 du Code des relations entre le public et l’administration pour être précis), est entré en vigueur.

Un principe de publication « automatique » issu de la loi Numérique de 2016

Les administrations – qu’il s’agisse de ministères, de mairies, d’établissements publics, d’autorités administratives, de personnes chargées d’une mission de service public... – sont dorénavant tenues de « publie[r] en ligne » l’ensemble des documents qu'elles communiquent au titre du droit d’accès aux documents administratifs (tel que prévu par la loi « CADA ») « ainsi que leurs versions mises à jour ». En clair, lorsqu’une institution publique transmet par mail un document administratif à un citoyen ayant formulé une demande au nom du droit de communication, celle-ci est censée le diffuser dans le même temps sur son site Internet.

Bien entendu, cette mise en ligne n’empêche en rien l’administration de conserver à l’abri des regards certaines informations – ou documents complets – dont la publication pourrait porter atteinte aux différents secrets protégés (sûreté de l’État, secret défense, etc.).

Autre bémol : les institutions disposant de moins de cinquante agents ou salariés ne sont pas concernées par cette nouvelle obligation. Il en va de même pour les villes de moins de 3 500 habitants.

Mais il n’empêche. Plusieurs milliers d’administrations sont aujourd’hui attendues au tournant (dont environ 4 500 pour ce qui relève uniquement des collectivités territoriales). « Cela devrait représenter quelques milliers de documents chaque année », nous avait ainsi prédit Henri Verdier, l’Administrateur général des données.

De grands ministères qui ne respectent pas leurs nouvelles obligations légales

Il y a quelques semaines, nous nous sommes lancés dans un petit « test », pour savoir comment était appliquée cette réforme au profit de la transparence (et aussi, d’une certaine manière, de l’efficacité des administrations, tout document mis en ligne n’ayant plus vocation à être de nouveau envoyé individuellement à un demandeur).

À la suite d’un appel sur Twitter et au regard de nos différentes procédures CADA, nous avons pu apprécier de la mise en œuvre de ces dispositions par plusieurs grands acteurs publics :

  • Le ministère de l’Intérieur
  • Le ministère de l’Économie et des finances
  • Le ministère de la Culture
  • Le ministère de l’Éducation nationale
  • Le ministère de la Cohésion des territoires

Et quel triste bilan ! Aucun des documents communiqués au format électronique ne se trouvait, sauf erreur de notre part, sur le site desdits ministères à l’heure où nous publions cet article... Il ne s’agissait pourtant que de documents administratifs très « classiques », à l’image du rapport d’évaluation sur les caméras piétons révélé dans nos colonnes durant l’été.

Nous avons d'autre part pu constater qu’une grande collectivité territoriale de la banlieue parisienne, saisie par un particulier, passait elle aussi outre ses nouvelles obligations légales.

Même s’il est bien entendu impossible de faire une généralisation à partir de ces quelques exemples plutôt limités, cette illustration reste évocatrice.

Des dispositions ignorées des administrations ?

Invités à s’expliquer, la plupart des ministères listés ci-dessus n’ont tout simplement pas répondu à nos sollicitations. « Certains acteurs paniquent un peu... » confie à ce sujet un spécialiste de l’Open Data.

Si le ministère de la Culture nous a promis de procéder à la diffusion de la seconde version du rapport sur les frais d’indemnisation des FAI dans le cadre de la riposte graduée, la version d’origine n’est toujours pas en ligne.

Le ministère de l’Intérieur, sollicité pour une évaluation des caméras piétons, a eu quant à lui un retour assez intéressant : « L'article L. 312-1 du Code des relations entre le public et l'administration prévoit que les administrations "peuvent" rendre publics les documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent » nous a-t-on laconiquement répondu – une façon de nous faire comprendre qu’il ne s’agirait donc pas d’une obligation.

Dans le meilleur des cas, la Place Beauvau s’est trompée de base légale (nous avions précisément évoqué l’article L312-1-1 du CRPA, non le 312-1, cité par notre interlocuteur). On pourrait sinon en déduire que ce grand ministère régalien n’a tout simplement pas connaissance des nouvelles dispositions légales qui reposent désormais sur ses épaules...

Aucune sanction n'est prévue

« Ce n’est pas de la mauvaise volonté, ça relève plutôt de la méconnaissance », commente un haut fonctionnaire familier de ces questions. « Ce n'est vraiment pas jugé comme une action prioritaire puisqu’il n'y a pas de sanction à la clé, en dehors d'un éventuel déficit d'image. »

Il n’est en effet pas rare de croiser des responsables de services administratifs ignorant les obligations posées par le nouvel article L312-1-1 du CRPA. « Il n'est donc pas actuellement appliqué dans ma collectivité », nous confiait par exemple il y a quelques semaines un agent du service urbanisme d’une commune de 20 000 habitants. Certains attendent même qu’un décret d’application vienne préciser les contours de cette réforme, alors qu’aucun texte n’est prévu pour compléter ces dispositions...

Le contexte actuel de contraintes budgétaires et la nouveauté que représente cette obligation de publication « par défaut » pousseraient par ailleurs les acteurs publics à avancer très prudemment sur ce dossier.

« Passer par la loi, ça ne suffit pas »

« Ce n'est pas forcément un texte qui avait été identifié par toutes les administrations », abonde un ancien conseiller ministériel. « Que tout ça mette un peu de temps à se mettre en place, je ne suis pas surpris. On est sur des choses d'assez long terme, au regard du changement culturel que ça représente. C'est un peu comme quand la loi CADA est sortie. Le combat ne se terminera pas avec l'entrée en vigueur de la loi », fait-il valoir.

Un autre architecte de la loi Numérique le rejoint : « Tout ça ne peut se faire en un jour. On a posé le principe dans la loi. Le jour où il commencera à y avoir des procédures, où une administration se fera condamner, les ministères se rendront compte qu'il faut le faire un peu plus sérieusement. »

« Faire bouger l'administration, ça revient à faire bouger un paquebot », soupire de son côté un militant de l’Open Data. Celui-ci évoque le manque de portage de ce dossier sur le plan politique en cette période de transition gouvernementale.

La mission Etalab mise sur la pédagogie pour des effets de long terme

En coulisses, certains pointent du doigt la mission Etalab, l’organisme public chargé d’accompagner les administrations dans leur – longue – marche vers l’Open Data. « Je pense que la partie explication de texte n'a pas encore été suffisamment faite » commente ainsi l’une de nos sources.

Laure Lucchesi, qui a succédé à Henri Verdier à la tête de la mission Etalab, nous assure pourtant que « la mise en œuvre concrète de la loi République numérique » relève de l’une de ses « grandes priorités de l’année ». La pédagogie et l’accompagnement sont le fer de lance de l’institution, qui cherche continuellement à mettre en œuvre des stratégies ayant un fort effet d’entraînement.

« Nous avons déjà fait beaucoup de présentations aux administrations du nouveau contexte, et répondons à leurs sollicitations régulières, qu’elles demandent un appui juridique ou technique ou encore une présentation de leurs nouvelles obligations et de leur calendrier. Nous enrichissons ces supports au fur et à mesure des interrogations qui nous sont remontées, et nous préparons un récapitulatif des dispositions et de leur entrée en vigueur assorti d’un « guide pratique » (qui pourrait être ouvert et collaboratif), sous forme de questions-réponses par exemple, permettant de bien comprendre le périmètre et les implications de la loi. »

Si certains voudraient que la mission Etalab ait un rôle plus pro-actif, l’institution fait valoir qu’elle ne peut pas, au regard de son équipe plutôt modeste, courir derrière chaque administration fautive...

Une question peut néanmoins se poser : ne faudrait-il pas envisager des outils plus coercitifs, comme l’avait suggéré il y a quelques semaines le député Nicolas Dupont-Aignan ? « Nous préférons anticiper suffisamment et commencer par l’incitation plutôt que la sanction » rétorque Laure Lucchesi. « On reste en définitive dans le cadre créé par la loi CADA, c’est-à-dire un contrôle par les usagers, via la CADA et le cas échéant, jusqu’au tribunal administratif. Nous comptons d’abord sur l’appétence des administrations, qu’elle existe ou que nous la suscitions à travers la réussite de projets exemplaires ou par notre appui. »

La « fusée Open Data » décollera véritablement à partir d'octobre 2018

Ce dossier est loin d’être clos puisque la publication automatique des documents administratifs sollicités dans le cadre de procédures CADA ne constitue que le premier étage de la fusée lancée par la loi Numérique afin d’introduire en France un principe d’Open Data « par défaut ». À partir du 7 octobre prochain, les administrations devront également mettre en ligne les « principaux documents » qu’elles sont censées répertorier au titre de l’article L322-6 du CRPA.

Le 7 octobre 2018 « au plus tard », les acteurs publics seront surtout tenus de diffuser toutes leurs « bases de données », ainsi que les données « dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental » (et même leurs mises à jour). Les résultats de notre petite enquête paraissent toutefois de bien mauvaise augure pour l'avenir...


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