[Interview] On fait le point sur l’Open Data avec Henri Verdier, Administrateur général des données

Administrateur général des données depuis septembre 2014, également numéro un de la nouvelle Direction interministérielle au numérique (DINSIC), Henri Verdier a bien voulu répondre à nos questions. L’occasion d'évoquer les évolutions législatives en cours et à venir, mais aussi de faire un point sur ses deux ans et demi passés au service de l’ouverture des données publiques, en attendant la désignation officielle de son successeur à la tête de la mission Etalab.

Le projet de loi Valter sur la gratuité des données publiques a été définitivement adopté par le Parlement la semaine dernière. Considérez-vous que c’est une avancée pour l’Open Data ?

Oui. Sous la contrainte calendaire liée à la transposition de la directive européenne « Informations du secteur public », le gouvernement a choisi une démarche en deux temps. La loi portée par Clotilde Valter est la première étape d'une démarche globale pour l’Open Data. Elle transpose la directive en instaurant le principe de gratuité par défaut, tandis que le projet de loi porté par Axelle Lemaire traitera du principe d’ouverture. La conjugaison de ces deux textes représente une avancée substantielle pour l’Open Data.

Certains ont pourtant l’impression que les conclusions du rapport Trojette ont été superbement ignorées : les redevances deviennent certes l’exception, mais restent tout à fait possibles...

Certes, mais elles deviennent très difficiles et demanderont à être très justifiées. La directive européenne, parfois en deçà des exigences actuelles de la loi CADA, n’interdit pas les redevances. Elle les autorise même, en les encadrant sérieusement. Une transposition « nue » nous aurait fait reculer un peu par rapport aux engagements du gouvernement.

Le texte adopté va plus loin que l'exigence minimale de la directive. Effectivement, il ne va pas jusqu'à proclamer que la donnée sera toujours gratuite quoi qu'il arrive. Mais qui peut affirmer qu’il n’arrivera pas un jour où le financement d’une certaine donnée par une redevance sera le seul moyen d’en assurer la production ? Il organise en revanche un processus très sérieux de création de nouvelles redevances, avec l’exigence d’un décret en Conseil d’État. Je suis certain qu'avec ça, il n'y aura plus aucune redevance de confort.

Ceux qui disent que ce texte permet finalement d'entériner les redevances actuelles se trompent-ils ?

Non, ils ne se trompent pas. Les redevances actuelles ne sont pas interdites à l’issue de ce texte. Mais il pose le principe : les redevances ne correspondent pas à l'esprit de la loi et les administrations doivent donc s’organiser pour trouver un nouveau modèle économique.

La situation est simple : les quelques opérateurs qui ont fait l'erreur stratégique de s'asseoir sur un business model de vente de la donnée dépendent aujourd'hui de ces revenus. Déjà, lors du CIMAP de décembre 2013, le gouvernement avait choisi de ne pas leur couper les vivres du jour au lendemain, mais les avait averti qu’il leur faudrait se préparer à changer de business model.

Deux ans plus tard, le gouvernement accentue la pression en disant dans la loi que la gratuité, c'est le principe, la redevance, l'exception. Et que cette exception ne peut être motivée que par la nécessité de la redevance pour produire des données. Il instaure au passage différents verrous qui empêchent qu'on créé des redevances de convenance : il faut d'abord appartenir à une catégorie d'administrations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, la redevance elle-même doit être acceptée par décret... Mais effectivement, le texte laisse une soupape de sécurité, pour ne pas injurier totalement l'avenir.

Que vous inspire la piste du freemium, telle qu’évoquée mercredi dernier par Axelle Lemaire ?

De manière générale, les données produites ou détenues par les administrations ont vocation à être ouvertes : c’est ainsi qu’elles créent le plus de valeur. Mais dans le cas où il serait absolument nécessaire de monétiser la production de certaines données (publiques ou non), je suis convaincu – comme l’a bien montré aussi le rapport Trojette – que la vente de données brutes est le plus mauvais des modèles économiques : on vend son blé en herbe, avant que les innovateurs n’aient eu le temps d’en révéler la valeur. Les modèles de type plateforme, ou le modèle freemium, sont effectivement beaucoup plus intéressants.

Au travers du projet de loi Lemaire, le gouvernement a élaboré un dispositif de diffusion par défaut des données publiques qui semble assez ambitieux. Mais ne craignez-vous pas que ces nouvelles obligations restent lettre morte, quand on voit la faible application des dispositions « Open Data » de la loi NOTRe ?

Il faut quand même avoir foi dans nos administrations, elles finissent en général par appliquer le droit ! La loi NOTRe est en train d’être mise en place, elle produira ses effets. De même, le projet de loi numérique ouvre beaucoup de chapitres. Si vous regardez bien, il y a par exemple une toute petite disposition qui va entraîner une hausse mécanique de l'Open Data : quand la CADA donnera l'instruction de communiquer un document « communicable à tous », il devra automatiquement être publié et il sera systématiquement réutilisable. Cela devrait représenter quelques milliers de documents chaque année.

Ne regrettez-vous pas que le projet de loi numérique n’accorde finalement aucun nouveau pouvoir à la CADA ?

Je pense que le droit d’accès des citoyens à l'information mérite d'être encore renforcé, y compris par le biais de la CADA. Le problème, c'est qu'il ne faut pas lui donner de nouveaux pouvoirs sans moyens adéquats. La Commission ne souhaite pas – elle l'a dit publiquement – avoir un pouvoir d'injonction, parce que sinon c'est elle qui devra défendre les dossiers devant le tribunal administratif.

Pensez-vous que l’introduction d’une « liste noire » des administrations ne suivant pas les avis de la CADA serait utile au développement de l’Open Data ?

Sur le principe, c'est une piste intéressante, mais il faut la construire solidement... La CADA ne juge pas, elle rend un avis consultatif. Une administration qui n'obtempère pas à l'avis de la CADA n'est donc pas dans l'illégalité. Même si les tribunaux confirment, la plupart du temps, les avis de la CADA, il semble difficile de « blâmer » une administration qui n’a pas suivi un avis consultatif.

On peut réfléchir à des dispositions coercitives, et c’est parfois même indispensable. Mais personnellement, je pense qu’il faut aussi accompagner une entrée volontaire dans le régime de l’Open Data. Toutes les expériences que nous avons réussies avec des administrations montrent que l’ouverture des données fait entrer dans un monde plus moderne, où les données s’améliorent et où l’administration entre dans une relation plus profonde, plus féconde, avec un écosystème. Je préfère cultiver cet intérêt à agir.

Que pensez-vous du rapprochement initié par Axelle Lemaire entre la CNIL et la CADA ?

Le point d'équilibre atteint par le texte actuel me semble satisfaisant. C’est beaucoup plus une coopération qu’une fusion CNIL/CADA. L'idée qu'il y ait des participations croisées et que de temps en temps, sur certains sujets, leurs deux collèges puissent se réunir me paraît plutôt prometteuse.

Seriez-vous favorable à une éventuelle fusion entre les deux institutions ?

Je ne pense pas que ce soit une bonne idée pour une raison de logique de l'action publique. Les sociétés ouvertes reposent sur des principes contradictoires. Parfois, il faut maintenir la tension dialectique entre ces principes contradictoires : c'est bien qu'il y ait des gens qui défendent l'ouverture et d'autres la privacy. Et que quand ils ne sont pas d'accord ils soient obligés de s'expliquer.

Le Conseil d’État a critiqué l’instauration, toujours au travers du projet de loi numérique, d’un « service public de la donnée ». Pensez-vous que ces dispositions vont évoluer ?

Le Conseil d’État était plutôt favorable au principe mais trouvait que ce n'était pas assez documenté en termes d’étude d'impact. Le gouvernement devrait avoir le temps de corriger cela avant le passage au Parlement. Je crois qu'il est très important de dire que produire des données de qualité, c'est une mission de service public en tant que tel, ce qui a des conséquences concrètes sur le plan du droit administratif : devoir d’égalité, de continuité et de mutabilité. Ce qui compte, c'est cette idée qu'il y a un service public de la donnée. J'espère d’ailleurs que cette idée fera son chemin : c'est une petite graine qui va produire beaucoup d'effets...

Pourquoi n'y a-t-il finalement aucune référence à l'Administrateur général des données dans ce projet de loi, alors que cela avait été annoncé par Thierry Mandon notamment ?

Très sincèrement, je pense qu'il n'y en a pas besoin. L'Administrateur général des données sert d'abord à pousser l'usage des datasciences dans l'administration. C'est une affaire de pédagogie, de compétences, de mise en réseau des compétences, etc. Pour servir ce projet, il pousse aussi une bonne gouvernance pour que les données soient dans des formats plus compatibles, circulent mieux, soient mieux stockées... Aucun de ces deux projets n'a besoin à ce stade d'un support législatif.

Cela fait maintenant plus d’un an que vous avez été nommé AGD. Mais vos actions sont restées plutôt discrètes... Quels sont vos principaux « faits d’arme » ?

Nous avons répondu à une douzaine de saisines, en essayant d’aider les requérants à avoir un dialogue plus instruit avec leur mairie ou l’État. Nous avons également remis un avis plus formel, consultable sur le site de l’AGD, qui a nourri la loi Touraine [sur la santé, ndlr]. Nous avons surtout mené plusieurs projets de datascience, comme « La bonne boîte », avec Pôle emploi : ce service prédit quelles seront les entreprises qui vont bientôt recruter, afin d’aider les candidatures spontanées. Un travail est aussi en cours avec la police pour prédire les vols de voiture. Et surtout, nous avons a monté un marché d'appui aux administrations en datasciences, qui permettra aux administrations de solliciter un appui du SGMAP et de choisir parmi une dizaine d’entreprises de datasciences.

Enfin, nous avons préparé le premier rapport annuel sur la gouvernance de la donnée, comme le prévoit le décret fondateur.

Quand publierez-vous ce rapport annuel, attendu depuis plusieurs mois ?

Le rapport vient tout juste d’être transmis aux ministres concernés. Il devrait être publié dès la rentrée de janvier. Il s’inspire d’une première année d’expérimentations et de dialogue avec les administrations, et tient compte de l’intégration de l’AGD au sein de la DINSIC.

Justement, en quoi votre nouvelle casquette de numéro un de la DINSIC va vous aider à œuvrer en faveur de l’Open Data ?

La DINSIC est au service de l’unification et de la performance du système d’information de l’État, ainsi que de la transformation numérique de l’action publique. Etalab en est une composante à part entière. De nombreuses synergies se révèlent. Un des plus grands freins à l’Open Data, par exemple, est bien souvent qu’on ne sait pas où sont les données dans les systèmes, on ne sait pas les extraire, parfois il faut les extraire manuellement, etc. La réponse est dans l’architecture des systèmes d’information.

On est donc en train d'intégrer davantage l'exigence de « data portabilité » dans nos process d'évaluation des projets informatiques de l'État. Nous mettons également de plus en plus de culture « Open » dans la manière de délivrer le service. L'APIfication du système est un prérequis pour ouvrir les données, mais aussi pour faire des services impactants – et aussi peut-être pour maîtriser les coûts. Symétriquement, les datasciences, les start-ups d’État et la culture du travail avec les écosystèmes apporteront beaucoup au travail sur les systèmes d’information...

La DINSIC va permettre de faire du meilleur Open Data, du meilleur urbanisme, de la meilleure innovation, de la meilleure manière de délivrer le service. C'est en tout cas ce à quoi je m'emploie.

#DiNsic pic.twitter.com/T6wFCdTqhX

— Henri Verdier (@HenriVerdier) 24 Septembre 2015

Le gouvernement a refusé de légiférer sur la préférence à accorder aux logiciels libres, refilant un peu la patate chaude à la DINSIC... Pouvez-vous nous en dire plus ?

Nous préparons en ce moment une nouvelle stratégie Open Source (quand je dis Open Source ne croyez pas que je m'oppose aux libristes, c'est juste pour marquer la cohérence entre Open Data, Open Gov, Open Source) avec les autres ministères. On est encore en train de la définir. Elle conservera les acquis de la stratégie « libre » instaurée par la DISIC – avec le Référentiel général d’interopérabilité (RGI), le Socle interministériel de logiciels libres (SILL) – mais elle y ajoutera aussi une forte culture du développement et du travail avec des communautés de contributeurs.

On veut que l'État considère l'Open Source comme un moteur de puissance pour l’action publique, mais à condition qu'on sache coder et être dans les communautés de contributeurs, pour les faire travailler avec l'État. Il n’est pas indispensable de passer par la loi pour créer cette ambition.

Merci Henri Verdier