Enquête sur la CADA, une institution à la dérive

Retards dans le traitement des dossiers, avis jugés « anti-transparence », problèmes internes... Depuis des mois, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) fait l’objet de vives critiques. Afin de faire la lumière sur les dysfonctionnements de l’institution, Next INpact a pu recueillir de précieux témoignages.

Mais que se passe-t-il donc à la CADA ? L’autorité administrative indépendante, qui fait figure de médiateur lorsqu’une administration refuse de communiquer un document administratif (rapport, statistiques, code source...) à un citoyen, est de plus en plus souvent pointée du doigt.

Premier problème : les délais de traitement des dossiers. D’après le Code des relations entre le public et l’administration, la CADA est tenue de se prononcer en un mois. Or en pratique, ce délai est allègrement dépassé...

En 2017, il fallait par exemple attendre plus de trois mois (en moyenne) avant d’avoir un avis de la commission. Et même si la CADA donne gain de cause au demandeur, celui-ci n’est généralement pas au bout de ses peines, puisqu’il lui faut attendre ensuite que l’administration suive le feu vert – non contraignant – de l’autorité indépendante ou, à défaut, saisisse le tribunal administratif.

La situation semble surtout empirer, puisque ces dernières semaines, l’institution accusait réception de saisines remontant... à l’automne 2018.

EtBahVoilà! La CADA vient d'accuser réception de ma demande d'avis du 22 octobre 2018. Tranquille. En juillet. #WTFCada @Xberne @RegardsCitoyens pic.twitter.com/nYOy7PxPOW

— Nathann Cohen (@nathanncohen) 9 juillet 2019

« On a encore plus de 1 000 dossiers qui n'ont pas été traités. Et qui sont là avant même les saisines que l'on reçoit chaque jour » nous explique Bastien Brillet, le rapporteur général de la CADA.

Une institution qui croule sous le travail

Ce n’est effectivement plus une surprise : la CADA fait face depuis quelques années à une importante charge de travail, liée tant aux besoins croissants de transparence émanant de la société civile que de l’inertie des administrations.

« Systématiquement, vous avez des administrations qui ne répondent même pas aux demandeurs » dénonçait déjà Manon Perrière, la prédécesseur de Bastien Brillet, en 2017. Un « réel souci » pour l’institution, puisque cette « forme d'obstruction ou de laisser aller » ne laisse d’autre choix au citoyen que de saisir la CADA, même s’il est évident que le document sollicité est communicable (ou non).

L’entrée en vigueur de la loi pour une République numérique de 2016 n’a rien arrangé, puisque de nouvelles questions se sont posées, notamment quant aux modalités de mise en œuvre du nouveau régime d’Open Data.

Résultat : un « stock » de dossiers non traités, faute de moyens suffisants, s’est créé au fil des années. « Si on fait une corrélation purement mathématique entre le stock qui préexiste et l'augmentation du nombre de saisines qui se stabilise à la hausse, le stock continue à croître » soupire Christelle Guichard, la secrétaire générale de la CADA.

« En clair, il y a plus d'entrées que de sorties », embraye Bastien Brillet. « Et on ne peut pas écouler en une séance tout le stock accumulé sur des années... »

Cela explique pourquoi certains demandeurs doivent attendre plus de huit mois pour avoir un simple accusé de réception. « On ne traite pas de dossier directement, mais on écoule le stock de ceux qui sont d'ores et déjà en cours de traitement. Ce qui fait qu'on accuse formellement réception des demandes que lorsqu'on les inscrit à une séance », détaille le rapporteur général de la CADA.

Bastien Brillet reconnait néanmoins que cette situation « suscite de l’incompréhension ». L’autorité indépendante s’apprête d’ailleurs à mettre fin à ce système. Désormais, « en théorie », la CADA accuse réception auprès des demandeurs « dès réception », et sollicite dans la foulée l’administration mise en cause. Néanmoins, « les deux systèmes cohabitent », le temps que le fameux stock de dossiers non traités soit écoulé.

Des moyens en (faible) augmentation

Les chiffres issus du dernier rapport d’activité de l’institution viennent toutefois nuancer ces propos. Le nombre de dossiers enregistrés par la CADA est certes passé de 6 573 en 2014 à 7 100 en 2017 (soit +8 %). Mais l’autorité a entretemps connu un pic à 7 218 demandes, en 2015, puis une forte baisse (6 604) en 2016.

Le nombre de dossiers non instruits, lui, n’a cessé de diminuer : 1 533 en 2014, jusqu’à 973 en 2017.

« Vu de l’extérieur, il semble y avoir un problème d'organisation au sein de la CADA » lançait ainsi Tangui Morlier, de l’association Regards Citoyens, en janvier dernier. « Il y a quelques années, la CADA rendait des avis plus rapidement. Et pourtant, elle avait moins de personnel », notait alors l’intéressé.

« Trois emplois ont été créés au secrétariat général qui est passé de 14 à 17 membres de 2016 à 2018 », expliquait en effet le gouvernement, début novembre, en réponse aux inquiétudes d’un député quant aux moyens alloués à la CADA.

« La masse salariale est effectivement en augmentation », mais « en termes de crédits », rectifie Christelle Guichard. Or « ce qui compte », souligne la secrétaire générale de la CADA, « c'est le nombre de personnes effectivement affectées à la commission, lequel est limité par le plafond d’emplois (16 aujourd’hui) ».

« C'est plus un problème de moyens que d'organisation », abonde Bastien Brillet. L’enveloppe allouée à l’institution fait effectivement pâle figure en comparaison de celles dont bénéficient d’autres autorités indépendantes, telles la CNIL ou la Hadopi.

La CADA s’est vu attribuer 1,5 million d’euros au titre de l’année 2019, contre plus de 15 millions d’euros pour la CNIL (ou même le Défenseur des droits), 4,2 millions d’euros pour la Haute autorité pour la transparence, etc. Même la discrète Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) dispose d’un budget supérieur, avec 2,5 millions d’euros annuels.

« Ce n'est pas assez », confesse Marc Dandelot, le président de la CADA, lorsqu’on l’interroge sur les moyens dont il bénéficie. Pour lui, il faut aussi garder en tête que les agents travaillant à la commission n’ont pas uniquement à instruire des dossiers. « Les équipes du secrétariat général sont particulièrement occupées par des demandes de renseignements, avance-t-il. C'est considérable. »

« Nous recevons 60 appels téléphoniques tous les matins, précise Christelle Guichard. Et nous traitons 150 à 250 mails par jour, autres que les saisines. En 2015, c'était moitié moins ! »

« Quand vous avez trop de choses à faire en même temps, le délai dans lequel vous travaillez sur les saisines est forcément impacté », conclut Marc Dandelot.

Le président de la CADA reconnait néanmoins que l’autorité ne s’est pas « idéalement organisée pour la sortie rapide des ordonnances ». Suite à l’entrée en vigueur de la loi pour une République numérique, l’intéressé peut dorénavant prendre seul, sur délégation du collège, des avis sous forme d’ordonnances pour les demandes les plus simples (celles étant irrecevables ou relevant d’une jurisprudence bien établie, par exemple).

« Nous nous sommes aperçus que tel qu'on s'y prenait, nous ne gagnions pas significativement du temps, parce que nous rédigions les ordonnances avec le même souci de qualité que pour les avis », raconte Marc Dandelot. Il a ainsi été décidé de confier la rédaction de ces ordonnances à des rapporteurs spécialisés.

« Il y a eu des difficultés d'organisation qu'on est en train de corriger, embraye Bastien Brillet, mais la principale difficulté à laquelle nous sommes confrontés, ce n'est pas celle-ci. C'est une augmentation massive des demandes, leur complexité et leur côté beaucoup plus volumineux et chronophage à traiter. »

La CADA se dit régulièrement saisie de requêtes particulièrement vastes, où l’administration mise en cause a refusé de communiquer « cinquante, soixante ou soixante-dix items, qui peuvent représenter des dizaines de milliers de documents », explique Christelle Guichard. « Et ce type de saisine compte pour un seul dossier ! »

« Il y a des loupés »

Tout cela nous emmène vers un second problème : celui de la qualité des avis rendus par la CADA. L’association Regards Citoyens a lancé en janvier dernier un appel à témoignages, autour du hashtag « #WTFCada ». L’objectif ? Dénoncer notamment différentes « décisions absurdes », voire « anti-transparence » (voir notre article).

Plusieurs exemples peu glorieux pour la commission furent ainsi mis en avant : erreurs de base légale, complaisance vis-à-vis des administrations, retour en arrière jurisprudentiel...

« On ressent que l’autorité n'a pas le temps d'instruire correctement les demandes », confiait à cette occasion l’association Ouvre-boîte. Pour l’organisation, qui tente notamment d’obtenir des codes sources auprès des administrations, le manque de moyens de la CADA « se ressent sur la qualité de ses avis ».

« Il y a des loupés, confirme un ancien agent de la CADA, parce qu'on essaie de déstocker au maximum et que la chaine de contrôle n'est pas toujours totalement hermétique. Tout cela ne devrait pas exister, mais vous pouvez difficilement faire mieux avec grosso modo 15 rapporteurs et 10 rédacteurs. »

« On fait le maximum pour définir et argumenter juridiquement sur la solution », se défend de son côté Marc Dandelot. Ce souci de qualité serait même l’une des raisons expliquant les délais de traitement des dossiers. « L'intérêt d'avoir un avis de la CADA, c'est d'avoir un avis motivé, qui explique à l'administration « pourquoi ». Et ça, ça prend du temps. »

Le président de la CADA le reconnait malgré tout : « Il y a des cas où effectivement, pour des raisons qui peuvent être très variées, on a été trop vite. Et à ce moment-là, notre responsabilité, c'est de nous dire qu'il faut dès que possible compléter ou rectifier quelque chose. »

« Mais je n'ai pas le sentiment que l'on soit moins soigneux, au contraire », poursuit-il. Rejoint par Bastien Brillet : « Je n'ai pas du tout ce sentiment d'une baisse de qualité. Il y a des positions qui peuvent être revues, améliorées... mais on reste dans une certaine constance. »

Pour factualiser cette régularité, l’institution invite à regarder vers les suites contentieuses données aux litiges sur lesquels elle s’est prononcée. « Notre office, c'est de faire en sorte que nos avis soient essentiellement suivis [par le juge administratif, ndlr]. Sinon, on ne sert à rien, explique Marc Dandelot. Et pour que nos avis soient suivis, qu'ils soient suffisamment suivis, il faut qu'ils soient reçus comme étant en phase avec les tendances de la jurisprudence du Conseil d'État. »

La CADA peut ainsi se targuer d’avoir été récemment suivie sur le dossier des « algorithmes locaux » de Parcoursup (voir notre article).

Une autorité qui paraît moins audacieuse

« Les gens de la CADA sont très soucieux – de manière presque obsessionnelle – de respecter la législation », raconte l’ex-député René Dosière, qui fut membre de la commission de 2012 à 2017. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard, puisque l’institution compte parmi ses rangs de nombreux magistrats de l’ordre administratif, à commencer par son président et ses rapporteurs. « Ce sont des juristes : leur souci, c'est d'agir dans le cadre de la loi. C'est leur culture. Autrement dit, ils ne vont pas vers des chemins inconnus », poursuit l’ancien élu PS, connu pour ses demandes de transparence auprès de l’Élysée.

Nicolas Polge, qui a occupé pendant six ans les fonctions de rapporteur général de la CADA (de 2011 à 2017), le rejoint : « La CADA n'est pas militante, elle est chargée d'appliquer la loi. Et la législation relative à l'accès aux documents administratifs est fondée sur un équilibre entre la transparence et le secret. »

Pour René Dosière, cette application stricte des textes se révèle parfois « un peu désincarnée ». Certains se demandent ainsi si la CADA ne manquerait pas un peu d’inspiration pour sortir des sentiers battus... Sur le dossier des « algorithmes locaux » de Parcoursup, par exemple, même la rapporteure publique du tribunal administratif de Guadeloupe s’était étonnée de la frilosité de l’institution, au regard de « l’élan » qu’elle avait donné dans le passé au sujet des codes sources développés par les administrations.

« Quand il n'y a pas d'impulsion, l'institution reste dans sa routine », analyse un bon connaisseur du dossier. En cause, le départ de plusieurs membres de la CADA, jugés « pro-transparence ».

Perica Sucevic, directeur adjoint de la mission Etalab (le service chargé de chapeauter l’ouverture des données publiques), a par exemple été remplacé l’année dernière par Bertrand Munch, le numéro un de la Direction de l'information légale et administrative (DILA).

Esther Mac Namara, conseillère référendaire à la Cour des comptes, elle aussi plutôt bien au fait des enjeux numériques, a cédé sa place début 2019 à Hélène Morell, une magistrate de la Cour des comptes à la retraite. « Il y a quand même un signal assez clair quand on remplace une jeune magistrate par une honoraire, plus âgée », commente l’une de nos sources.

Le député René Dosière et la sénatrice Corinne Bouchoux (EELV), particulièrement investis sur les questions de transparence, ont eux aussi dû plier bagage suite au renouvellement des assemblées. Or leurs successeurs brillent plutôt par leurs absences...

Selon des comptes rendus que nous avons pu obtenir auprès de la CADA, il s’avère que le député Dimitri Houbron a assisté à trois des vingt séances ayant eu lieu en 2018. « Je ne peux pas y être tout le temps », se justifie l’élu LREM. « J'essaie de participer au moins une fois par mois, mais comme c'est le jeudi, on a en général des séances à l'Assemblée. Je fais mon maximum pour me couper en deux... »

La situation est encore pire du côté de la sénatrice Catherine Di Folco (LR), qui n’a participé qu’à deux séances en 2018. Début 2019, la parlementaire a d’ailleurs préféré renoncer à son mandat pour siéger au sein de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Elle a été remplacée à la CADA par sa collègue Agnès Canayer.

« René Dosière et Corinne Bouchoux étaient très assidus », explique un ancien membre du collège. « Or, il y a des choses qu'il n’est pas possible de faire en présence des représentants du Parlement » souligne cette source, mettant en avant le « rôle éminemment politique » de l’autorité administrative.

« Ils n'ont pas compris qu'en voulant se protéger, ils se rendent fragiles »

« Nous n'avons aucune influence sur les nominations », rappelle-t-on à la CADA, ces désignations étant validées par le Secrétariat général du gouvernement. « Les membres sont nommés en fonction de leurs compétences. Et pour certaines des personnalités, qui n'ont pas forcément une connaissance très précise du droit d'accès, cette dernière se construit aussi au fur et à mesure de leur intégration au sein de la commission », explique Christelle Guichard.

Il n’empêche qu’en coulisses, certains estiment que « le vent a tourné », du fait d’un changement de sociologie de la commission. « Les membres ne sont pas d'une audace terrible », soupire un ancien de la CADA. « On se retrouve aujourd’hui avec une commission conservatrice et assez craintive. Il n'y a plus personne pour les emporter ailleurs... Le problème est que leurs avis peuvent être juridiquement justes, ils ne sentent pas du tout l'effet politique de la chose. »

« Nous pouvons faire preuve d'audace, mais nous devons aussi faire preuve d'une certaine rigueur. Et ce n'est pas toujours compris », insiste de son côté Marc Dandelot, le président de la CADA.

« Ils n'ont pas compris qu'en voulant se protéger, ils se rendent fragiles », rétorque un bon connaisseur du dossier. « Parce que l'écosystème ne comprend pas leurs décisions, comme l'a soulevé Regards Citoyens avec son « #WTFCada ». »

Certains dénoncent des « obstructions »

« Indépendamment de la CADA, il y a des forces conservatrices très importantes jusqu'au sommet de l'État », nous glisse un haut fonctionnaire, les yeux rivés vers le Secrétariat général du gouvernement. « Il y a toute une série d'obstructions, sur le plan budgétaire ou même s’agissant des nominations... »

« C'est un peu être pris entre le marteau et l'enclume : vous avez beaucoup d'attentes de la société civile, et puis par ailleurs des administrations qui critiquent, estimant qu'on leur en demande trop... » ajoute une source proche de la CADA. « Pour trouver une voie entre les deux, il faut une présidence très forte, très active. Quelqu'un à temps plein, qui fixe un cap politique. Et ça, ça n'existe malheureusement pas aujourd’hui. »

Un exemple, symbolique ? La liste de suivi des avis favorables rendus par la CADA, dont l’instauration avait été imposée par le législateur, en 2016, lors du vote de la loi Lemaire. Il a fallu attendre l’été 2018 pour que cette liste voit le jour. Motif invoqué ? « L'ancien site Internet [de la CADA] ne permettait pas de mettre en place ce type de fichier. Il a donc fallu attendre la refonte complète du site » nous a-t-on indiqué. Une argumentation difficilement crédible dès lors que la fameuse liste consiste en un simple document PDF, également proposé sous format CSV (voir ici).

« À force, quand vous travaillez à la CADA, tout ça vous démobilise », soupire notre source.

Si plusieurs de nos interlocuteurs ont clairement pointé du doigt le président de la CADA, magistrat à la retraite qui exerce ses fonctions à temps partiel (comme son prédécesseur, Serge Daël), d’autres n’ont pas hésité à le défendre avec vigueur. « S'il y a des dossiers sensibles, on se doute bien que dans ces cercles-là, il y a des coups de fil, des gens qui essaient de mettre la pression au président. Et lui, il tient bon », assure ainsi un des membres actuels de la CADA.

Lorsqu’on l’interroge à ce sujet, l’intéressé se montre affecté : « J'y passe beaucoup de temps, c'est ce que je peux vous dire. Maintenant, ce n'est pas à moi de juger [si je suis suffisamment investi, ndlr]. »

L'autorité invitée à se ressaisir

« On voit que l'institution part à la dérive. Mais faire un papier assassin l'achèverait », nous a prévenu l’un de nos interlocuteurs. Le manque – réel – de moyens alloués à l’institution ne doit néanmoins pas masquer les autres problèmes entourant son fonctionnement : difficultés d’organisation, membres peu engagés, etc.

En dépit de leur dévouement remarquable, les « forces vives » de la CADA – comme aime les appeler le président Dandelot – se rendent parfois complices d’administrations désireuses de « reprendre le dessus », plusieurs mois après que la loi Numérique leur a imposé de nouvelles obligations de transparence.

Cela pose un véritable problème démocratique, la CADA étant en quelque sorte le dernier allié de la société civile, dans un parcours où tout est fait pour décourager le citoyen lambda.

L'association Regards Citoyens ne s’y était pas trompée, puisqu'elle avait invité l’institution à « faire son travail », et à « le faire bien ». Même son de cloche du côté d’Ouvre-boîte, où l’on aimerait que la CADA « prenne plus à cœur son rôle d'arbitre et dénonce les excès de passivité de certaines administrations ».