Nouvelles obligations d’Open Data « par défaut » : mode d’emploi

Depuis hier, les administrations d’au moins cinquante agents ou salariés sont tenues de mettre en ligne, en Open Data, de nouvelles données publiques. Next INpact revient sur cette réforme programmée par la loi Numérique au travers d’une série de questions/réponses.

Concrètement, quelles sont les nouvelles obligations posées par la loi Numérique ?

Dorénavant, en vertu de l’article L312-1-1 du Code des relations entre le public et l’administration, les administrations doivent mettre en ligne :

• Les « bases de données » qu'elles « produisent ou qu'elles reçoivent ».
• Leurs données « dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».

Les acteurs publics concernés sont par ailleurs tenus de mettre à jour ces fichiers « de façon régulière », ce qui signifie qu’il devrait y avoir actualisation progressive des jeux de données.

De plus, l’article L312-1-3 du « CRPA » impose aux administrations de publier sur Internet « les règles définissant les principaux traitements algorithmiques utilisés dans l'accomplissement de leurs missions lorsqu'ils fondent des décisions individuelles ».

Pour toutes les données mises à disposition dans le cadre de ces nouvelles obligations, les administrations doivent recourir à « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ». En clair, pas question de mettre en ligne des fichiers PDF absolument inexploitables sur le plan technique (comme en 2014, pour les premières déclarations d’intérêts des parlementaires). Les acteurs publics sont ainsi appelés à favoriser la réutilisation de ces informations publiques, en optant pour des formats compatibles avec l’Open Data.

Typiquement, qu’est-ce qui devrait ainsi être mis en ligne ?

Laure Lucchesi, la directrice de la mission Etalab, nous explique que l’ADEME devrait par exemple publier « d’importantes données sur la gestion des déchets à partir de la base SINOE », ainsi que des données de la « base Carbone » sur les diagnostics de performance énergétique. La « liste de l'ensemble des écoles de conduite françaises avec, entre autres, leur taux de réussite » est également attendue.

Fin 2016, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) avait de son côté prévenu l’administration fiscale qu’il lui faudrait mettre en ligne une partie de sa base documentaire NAUSICAA.

La notion de « base de données » apparaît toutefois comme extrêmement vaste. On pourrait par exemple imaginer qu’il faille sur cette base ouvrir l’intégralité des mails échangés par les agents d’une administration (les « correspondances » étant des documents administratifs communicables par principe, après occultation notamment des données personnelles).

Quant aux règles relatives aux algorithmes, la logique est un peu différente dans la mesure où il ne s’agit pas d’imposer la publication de fichiers d’ores et déjà détenus par les administrations. Pour beaucoup d’acteurs publics, il faudra en effet préparer ces documents expliquant comment un de leur programme informatique vient s’immiscer dans le dossier de certains usagers. Et ensuite, le mettre en ligne.

Autant dire que de très nombreux acteurs publics sont concernés, au premier rang desquels Pôle emploi, les Allocations familiales et la Direction générale des finances publiques. Aides sociales, bourses scolaires, montant de certains impôts (sur le revenu par exemple), affectation de fonctionnaires, attribution des organes en transplantation cardiaque... Une multitude de décisions administratives sont aujourd’hui prises à l’aide d’algorithmes.

Quelles sont les administrations concernées ?

Toutes les administrations (au sens large) sont concernées : ministères, communes, écoles, hôpitaux, autorités administratives de type Hadopi ou CNIL, etc. Ces obligations d’ouverture s’appliquent également aux « personnes de droit privé » chargées d'une mission de service public, telles la SNCF.

Gros bémol toutefois : les institutions disposant de moins de cinquante agents ou salariés (en équivalents temps plein) sont exclues du dispositif. Idem pour les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants.

Y a-t-il des dérogations ?

Ces obligations ne s’appliquent que pour les données d’ores et déjà « disponibles sous forme électronique ». Il n’est ainsi pas question d’obliger les administrations à numériser des piles de documents qui n’existeraient que sur support papier.

D’autre part, les administrations n’ont pas à diffuser de données dont l’ouverture porterait atteinte à certains secrets légaux (exactement comme dans le cadre du droit d’accès aux documents administratifs). Cela concerne notamment la « vie privée » – donc les données personnelles –, le secret de la défense nationale, le secret médical, le secret des affaires, etc.

Tout ce qui touche aux « délibérations du gouvernement », à la « sûreté de l'État », au déroulement des procédures judiciaires ou bien encore à la « sécurité des systèmes d'information des administrations » restera par ailleurs conservé à l’abri des regards du public. Cette liste est cependant loin d’être exhaustive (voir les article L311-5 et L311-6 du CRPA).

Autre exception à noter : le gouvernement a fait voter en début d’année un amendement introduisant une sorte de dérogation à la transparence des algorithmes utilisés dans le cadre de Parcoursup, le successeur d’Admission Post-Bac.

Pourquoi le législateur a-t-il imposé ces obligations aux administrations ?

Si l’on se replonge dans l’étude d’impact du projet de loi Numérique, on peut lire que le législateur souhaitait « augmenter le volume de documents administratifs mis en ligne par les administrations » dans un triple objectif :

1. « Accroître la transparence des autorités publiques »
2. « Améliorer les services publics »
3. « Stimuler le développement de nouvelles activités économiques »

Les données publiées en Open Data étant réutilisables librement et gratuitement, la société civile peut en effet s’en emparer pour prendre connaissance de nouvelles informations publiques, pour développer des applications pour smartphone, etc. Différentes externalités positives sont ainsi attendues.

Cette réforme était également présentée comme un vecteur de simplification pour les administrations. En effet, tout document mis en ligne n’a plus à être communiqué au(x) citoyen(s) qui le solliciterait dans le cadre d’une « procédure CADA ».

À quoi doit-on s’attendre ?

Même la mission Etalab le reconnaît : « la date du 7 octobre n’est pas une date butoir », mais « une étape supplémentaire dans la longue marche vers l’ouverture des données publiques ». Comprenez : le mouvement qui s’enclenche risque d’être très long à être pleinement appliqué.

Le 12 septembre dernier, au salon de la data de Nantes, le vice-président de l’association Open Data France, Mounir Belhamiti, annonçait par ailleurs que seules 308 collectivités territoriales avaient commencé à ouvrir leurs données. Un chiffre de très mauvais augure au regard des plus de 4 000 villes, départements, régions... concernés par la loi Numérique.

Autre difficulté :  avec ce dispositif, seules les administrations sont à la manœuvre. Ce sont elles qui détermineront notamment quelles sont leurs données présentant « un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ». Le citoyen, qui n’a bien souvent pas connaissance des informations détenues par les acteurs publics, devra d’une certaine manière se contenter de ce qui lui sera proposé.

Les expériences passées font d’ailleurs craindre le pire à ce sujet. Depuis 2005, les principales administrations sont par exemple censées avoir un répertoire recensant les « principaux documents » publics qu’elles produisent ou détiennent (statistiques, rapports, codes sources, etc.) – un peu sur le modèle des fameuses données à intérêt économique, etc.

Avec la loi Numérique, les fichiers figurant au sein de ces listes doivent être diffusés en Open Data depuis le 7 octobre 2017. Problème : dans la plupart des cas, soit ces répertoires n’existent pas, soit ceux-ci sont réduits à peau de chagrin (voir notre enquête).

Dernier problème : il n'existe aucune liste des administrations d'au moins 50 agents ou salariés concernées par la loi Numérique.

Que peut faire le citoyen ?

Aucune sanction n’étant prévue par la loi Numérique, le citoyen n’a malheureusement pas beaucoup d’options devant lui...

La principale faculté qui lui est offerte par les textes demeure de demander la diffusion des documents ou données dont il souhaite la mise en ligne, par le biais d’une « procédure CADA » (voir notre guide pratique). Cela suppose toutefois que l’usager sache que tel fichier est détenu par telle administration...

Faute d’obtenir gain de cause passé un délai d’un mois, la Commission d’accès aux documents administratifs peut être saisie, ou, par la suite, le juge administratif.

C’est d’ailleurs ce que Next INpact a fait il y a quelques mois, face à plusieurs ministères qui rechignaient à appliquer leurs premières obligations d’Open Data « par défaut », en vigueur depuis le 7 avril 2017. En principe, tout document administratif communiqué individuellement par voie électronique doit dorénavant être mis en ligne par la suite. Mais là aussi, cette réforme – à première vue plutôt simple à mettre en œuvre – reste pour l’heure guère respectée.

Il faut désormais espérer que les administrations, sensibilisées jusqu’à récemment par la mission Etalab, jouent enfin le jeu de l’Open Data « par défaut » ou « par principe ».