On a testé l’Open Data « par défaut » des répertoires d’informations publiques

Alors que la loi Numérique impose depuis plusieurs mois aux administrations de mettre en ligne leurs principaux documents administratifs, force est de constater que les choses avancent lentement. La CADA, saisie par nos soins, vient d’ailleurs d’enjoindre certains ministères de respecter leurs obligations en la matière.

C’est une obligation visiblement peu connue des acteurs publics. Pourtant, depuis plus de dix ans, toutes les administrations doivent tenir à la disposition des usagers un « répertoire » recensant les « principaux documents » publics qu’elles produisent ou détiennent : statistiques, rapports, codes sources...

Le Code des relations entre le public et l’administration impose même que ce répertoire :

• Soit accessible en ligne (si l’administration concernée dispose d’un site Internet)
• Indique, « pour chacun des documents recensés, son titre exact, son objet, la date de sa création, les conditions de sa réutilisation et, le cas échéant, la date et l'objet de ses mises à jour »
• Soit mis à jour « chaque année »

Ces dispositions visent aussi bien les grands ministères que les toutes petites communes, en passant par les établissements publics ou autorités administratives de type Hadopi. L’objectif ? Permettre aux citoyens d’avoir une idée des principaux documents administratifs auxquels ils peuvent avoir accès, en vertu du droit « CADA ».

Le contenu des « RIP » devrait être en Open Data « par défaut » depuis octobre

Depuis le 7 octobre dernier, soit très exactement un an après la promulgation de la loi Numérique, les administrations de 50 agents ou plus sont dorénavant tenues de mettre en ligne l’intégralité des documents listés dans leurs répertoires d’informations publiques (après éventuelle occultation des données personnelles ou des informations relevant du secret industriel et commercial, par exemple).

Seule condition : que les fichiers correspondants soient déjà « disponibles sous forme électronique ». Autrement dit, il n’est pas question de contraindre les acteurs publics à scanner des piles de rapports ou de courriers reçus. Mais pour tout ce qui est déjà dématérialisé, c’est une diffusion « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » qui est imposée.

Afin de voir comment cette réforme était appliquée, nous sommes partis à la recherche des fameux répertoires. Et là, premier problème : (très) rares sont les acteurs publics à proposer un tel catalogue sur leur site Internet.

Le ministère de la Justice a ainsi une page web dédiée à son « RIP » (pour répertoire d’informations publiques), de même que Bercy et le ministère de l’Agriculture.

Pour les principaux ministères restants, nous avons donc fait une demande de communication de document administratif (en sollicitant une mise en ligne de chaque RIP, afin que tout le monde en profite).

Des ministères qui restent silencieux, même face à la CADA

Face au silence conservé pendant plus d’un mois par ces administrations, nous avons saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, la « CADA ». Celle-ci nous a transmis plusieurs de ses avis hier.

Pour la plupart des ministères (Armées, Intérieur, Travail), la CADA constate « l'absence de réponse » à ses propres sollicitations. Faute d’avoir obtenu le moindre retour, l’autorité administrative indépendante a donc émis « un avis favorable à la publication en ligne du répertoire sollicité, sous réserve que celui-ci ait été élaboré par l'administration, ainsi qu'elle a l'obligation de le faire depuis 2005 ».

Le ministère de la Santé s’est quant à lui fait tirer l’oreille, puisqu’il a expliqué à la Commission que « le répertoire visé était en cours d'élaboration par ses services et que n'étant pas achevé, il ne pouvait, pour l'heure, être communiqué ou publié ». Dans son avis, également favorable, l’autorité invite ainsi l’exécutif « à l'achever avec une particulière célérité et, le cas échéant, à communiquer les parties déjà achevées au demandeur », « compte tenu du fait que l'obligation tendant à sa conception pesait sur ses services depuis 2005 ».

La CADA s’est en revanche montrée plus indulgente avec le ministère de la Transition écologique. Les services de Nicolas Hulot ont en effet reconnu que leurs informations publiques « n'étaient pas accessibles en ligne à partir d'une page unique mais que les liens permettant d'accéder en ligne à ces informations avaient été transmis au demandeur par courrier électronique du 21 février 2018 », soit un jour avant la réunion de la Commission. Notre demande d’avis a dès lors été déclarée « sans objet ».

Nous sommes encore en attente de deux avis visant les ministères de la Cuture et de l’Éducation nationale.

Aucune sanction prévue pour les contrevenants

En se plongeant dans les quelques répertoires existants, on trouve encore de nombreux fichiers PDF difficilement réexploitables (voir par exemple ici ou là).

Autre entorse à la loi Numérique : l’utilisation de « standards ouverts », pourtant imposée, est encore loin d’être monnaie courante. Il est ainsi possible de tomber sur des tableurs de données au format Excel (voir à titre d'illustation cette page relevant du ministère de la Transition écologique, pourtant mise à jour en décembre dernier).

Parfois, le document listé n’est pas disponible en ligne (comme l’illustre cette page du RIP du ministère de la Justice).

D’une manière générale, on peut enfin regretter le côté très succinct (et guère actualisé) des rares répertoires existants. La CADA considère certes que l’élaboration des RIP n’impose « pas de dresser une liste complète des documents existants », mais ces répertoires devraient malgré tout présenter les « informations publiques susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs ».

Pour ne citer qu’un exemple, Bercy pourrait dans ce cadre énumérer les codes sources de ses principaux logiciels de calcul des taxes et impôts.

Lente mise en oeuvre de la loi Numérique

Comme pour la mise en Open Data « par défaut » des documents administratifs communiqués sur demande par les administrations d’au moins 50 agents (en vigueur depuis avril 2017), force est de constater que la loi Numérique peine encore à être appliquée.

« Ce n’est pas de la mauvaise volonté, ça relève plutôt de la méconnaissance », nous expliquait il y a quelques mois un haut fonctionnaire familier du sujet. Ces efforts ne seraient pas jugés prioritaires en ces périodes de disette budgétaire, « puisqu’il n'y a pas de sanction à la clé, en dehors d'un éventuel déficit d'image ».

Le tout semble de mauvais augure pour la dernière phase de déploiement du volet Open Data de la loi Numérique. En effet, à partir du 7 octobre prochain, les administrations devront normalement diffuser :

• Leurs « bases de données, mises à jour de façon régulière ».
• Leurs « données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».
• Leurs « règles définissant les principaux traitements algorithmiques » servant à prendre des décisions individuelles (de type attribution d’allocation ou calcul d’impôt).

Quant au « guide pratique » que devait élaborer la mission Etalab, en charge d’accompagner cette réforme de l’Open Data, il n’a manifestement toujours pas été publié. Son directeur juridique, Perica Sucevic, a par ailleurs prévenu il y a quelques semaines : « Tout ne sera pas ouvert en octobre 2018, mais ce n’est pas une échéance, c’est un jalon. »