ICANN : chronique du combat pour émanciper les ressources du Net des États-Unis

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Guénaël Pépin

L'ICANN a validé son plan pour s'émanciper de l'administration américaine et donner le contrôle à la communauté Internet. Après deux ans de travail, dont des périodes récentes de tension, l'ensemble des partis prenantes ont pu s'accorder sur l'avenir du gestionnaire des ressources du Net. La partie est pourtant loin d'être gagnée.

Le jeudi 10 mars 2016 est une date qui devrait rester dans les mémoires. Ce jour-là, à la 55e réunion de l'ICANN à Marrakech, la communauté et le conseil d'administration ont validé le plan pour libérer le gestionnaire des ressources d'Internet du contrôle américain. Pour mémoire, l'organisation a notamment la charge des adresses IP, des noms de domaines ou encore de la racine DNS. Envoyée à l'administration américaine, la proposition de l'ICANN doit encore avoir l'aval des États-Unis pour entrer en action.

Si personne ne semble avoir intérêt à un échec de cette « transition », les obstacles ont été nombreux, même à la fin. « Jusqu'au bout, j'ai cru que ça ne marcherait jamais. Je ne suis pas sûr de réaliser d'ailleurs » nous affirmait jeudi Mathieu Weill, président de l'AFNIC (l'association qui gère le .fr) et co-président du groupe de travail sur la transition de l'ICANN (CCWG-Accountability). « Notre part du travail est faite » estime-t-il.

Dans les faits, l'administration américaine en charge de l'information et des télécoms (NTIA) a jusqu'à la mi-juin pour donner son avis sur le plan. À cette date, il doit le transmettre au Congrès américain pour une validation formelle. Des auditions, entre autres d'acteurs du Net, sont déjà prévues dans les prochaines semaines. En fait, le risque d'un échec est désormais faible.

« On n'a aucune inquiétude sur le fait que le gouvernement américain est favorable à l'évolution proposée » déclare encore Mathieu Weill, même si quelques nuages planent encore. Au vu des changements proposés, deux risques demeurent : un calendrier trop serré et l'élection présidentielle, qui pourrait rendre le sujet très politique et bloquer le processus. Il faut dire que le plan élaboré au sein de l'ICANN est ambitieux.

La communauté Internet prend le pouvoir à l'ICANN

C'est même un changement complet de culture qui est prévu au sein de la société californienne, créée en 1998. Jusqu'ici, l'ICANN et son conseil d'administration dépendaient de l'administration américaine, qui lui attribuait entre autres le contrat pour gérer les fonctions IANA, dont la racine DNS. Une domination critiquée mais maintenue pendant 15 ans.

En 2013, la situation change dramatiquement avec les révélations d'Edward Snowden sur l'espionnage américain en ligne. Désormais, le contrôle américain sur les ressources du Net devient un sujet sensible, porté par des pays comme la Chine ou la Russie, qui militent pour un contrôle du Net par les États, éventuellement au sein de l'Union internationale des télécommunications (UIT) de l'ONU. Face à cette perspective, l'ICANN a annoncé vouloir s'émanciper fin 2013. Une idée validée par le gouvernement américain en mars 2014, soit le point de départ de la transition.

Dans son plan, présenté à l'été (voir notre analyse du texte), la communauté propose de revoir la gouvernance de l'ICANN, en remplaçant le contrôle américain par celui de l'ensemble des acteurs du Net, représentés au sein d'une organisation tierce. Cette gouvernance multipartite, qui intègre gouvernements, secteur privé et citoyens, est le rempart affirmé contre une prise de pouvoir d'un acteur au sein de l'organisation.

« L'important pour l'ICANN, c'est qu'elle ne puisse pas être capturée par quelqu'un. C'est de la gestion de risques. L'enjeu est qu'elle continue d'assurer le bon fonctionnement d'Internet, sans structurer la vie du réseau » résume le président de l'AFNIC.

De nouveaux pouvoirs de décisions et de veto

Avec cette proposition, les communautés au sein de l'ICANN disposeront de pouvoirs inédits. Les principaux sont la possibilité de destituer des membres du conseil d'administration, et de bloquer le budget si besoin. De même, la communauté contribue à l'élaboration des statuts fondamentaux de l'organisation et dispose d'un droit de veto sur les statuts « classiques », élaborés par le conseil d'administration dans ses décisions quotidiennes.

« Dans les 45 jours après une décision, la communauté peut enclencher un processus pour suspendre la modification des statuts et éventuellement annuler la décision. Les statuts fondamentaux, eux, sont la mission de l'ICANN et l'ensemble des éléments qui constituent le cadre de gouvernance, comme le fonctionnement de la communauté ou la constitution du conseil d'administration. Cela plus quelques éléments sur les fonctions IANA, notamment la possibilité pour la communauté, si cela va vraiment très mal, de séparer l'IANA de l'ICANN » résume Mathieu Weill. Une cour indépendante fera aussi son entrée, pour régler les différends entre l'ICANN et les acteurs du Net.

En clair, les décisions stratégiques doivent désormais être obligatoirement prises avec les acteurs du réseau et les décisions plus classiques sont sous leur regard attentif. En contrôlant le budget, ils pourront également s'assurer que les fonctions essentielles de l'ICANN (comme la racine DNS) ont des moyens suffisants, tout en empêchant de financer des projets qui sortent de la mission de l'organisation.

Enfin, l'ICANN sera séparée en deux : l'ICANN elle-même avec son conseil d'administration et la « Post Transition IANA » (PTI), une filiale qui gèrera techniquement les ressources du Net. Cette séparation fonctionnelle doit, entre autres, garantir une certaine étanchéité entre les organes stratégique et fonctionnel de l'organisation.

ICANN PTI organigramme
Crédits : ICANN

Trois communautés pour une proposition

Les nouvelles règles proviennent presque trait pour trait des trois propositions formulées par les trois communautés à l'été : celle des noms de domaine (bureaux d’enregistrement, gestionnaires des extensions...), celle de la numérotation (adresses IP et numéros de réseaux) et celle des paramètres du réseau (dirigée par l’Internet Engineering Task Force, ou IETF, l'organisme des standards d’Internet).

Compatibles entre elles, elles ont été publiées en un document unique par l'ICANN en juillet. Pourquoi cette cohésion ? « Il y a eu beaucoup de coordination entre les communautés, mais à la base, il y a des valeurs communes, comme la subsidiarité (n'être au centre qu'en cas de nécessité absolue) et l'association des parties prenantes » estime Mathieu Weill.

Le barrage du conseil d'administration

Cette révolution de la gouvernance, le conseil d'administration n'y a pas totalement adhéré, loin de là. En fait, la fin 2015 a été une période de fortes tensions avec la communauté. À plusieurs reprises, des membres du board ont menacé d'un échec de la transition si elle demandait trop de pouvoirs

La capacité de dissoudre l'ICANN ou la création d'une entité légale pour représenter la communauté (par exemple devant la justice) étaient fortement critiquées. L'épouvantail des velléités chinoises et russes sur le contrôle du Net étant même agité. De même, il était estimé que les entités derrière la proposition ne représentaient pas assez les acteurs du secteur.

« Entre fin août 2015 et janvier 2016, il y a eu des discussions extrêmement intenses, avec le conseil d'administration notamment, pour trouver un compromis qui aille à tout le monde. En octobre, on était à un point où on n'était pas sûrs d'arriver un jour à un accord » se souvient le président de l'AFNIC. Des avancées importantes ont été effectuées à la 54e réunion de l'organisation, à Dublin, en octobre dernier.

Le cœur du problème était la représentation de la communauté. En faire une entité externe semblait trop risqué pour le board, alors que c'était une proposition claire des acteurs d'Internet. Décision a été prise de lui donner une vie informelle, à la manière d'une association de fait en France. De même, elle n'aura pas certains droits, comme celui de dissoudre l'ICANN d'elle-même. Elle pourra tout de même démettre des membres du board. « On a levé les inquiétudes en octobre en trouvant cet équilibre » explique Mathieu Weill.

Un texte de compromis pour avancer

Deux ans de travail n'ont pas été de trop pour préparer la transition de l'organisation. La réunion de la semaine dernière à Marrakech a même été déterminante. L'objectif : trouver un compromis qui aille globalement à tous, pour enfin avancer concrètement sur la transition. « Le texte a encore été discuté sur le fond mais l'esprit général était que le mieux est l'ennemi du bien, et que le texte, même s'il n'était pas parfait pour chacun, représentait un bel équilibre avec lequel chacun pouvait largement vivre » déclare encore Weill.

Pour lui, une majorité des problèmes tenait plus du malentendu que du désaccord de fond. Surtout, les derniers blocages du texte ne venaient pas de divergences profondes mais de questions purement juridiques. « Quand il est apparu que c'était la dernière chose qui nous séparait d'un accord, les uns et les autres ont dit aux juristes qu'il fallait trouver une solution parce qu'on était au bout du chemin, et ça s'est fait » poursuit le responsable du groupe de transition.

L'importance des gouvernements en débat

Malgré les débats houleux entre ICANN et communauté, le point de désaccord le plus important est resté la place des gouvernements dans l'organisation. Elles sont regroupées au sein d'un comité spécifique (le GAC), encore dominé il y a peu par les États-Unis, le « propriétaire » de l'organisation. Dans les grandes lignes, le comité peut émettre des avis auprès du conseil d'administration et l'obliger à négocier avec lui quand un avis est pris au consensus.

Avec la nouvelle organisation, ils seront l'une des cinq voix de la communauté sur les décisions du board, aux côtés de la communauté de l'adressage (les responsables des adresses IP), la communauté des ccTLD (gestionnaires de codes pays comme l'AFNIC), la communauté des gTLD (.com, org, nouveaux TLD...) et « at-large », les représentants des utilisateurs d'Internet.

La réunion de Marrakech a été l'occasion d'une ouverture de ce comité politique. « Cette semaine, des pays comme l'Argentine, le Brésil ou l'Inde sont extrêmement présents. Il y a aujourd'hui une application des forces en présence qui sont beaucoup plus diverses qu'il y a quelques années, qui est le fait d'un travail d'ouverture du président actuel du GAC, qui est suisse, Thomas Schneider » affirme encore Mathieu Weill.

De même, « jusqu'ici, le groupe des gouvernements négociait le texte mot à mot, virgule à virgule, ils étaient assez fermés. Cette semaine, ils ont tout fait en ouvert, tout le monde pouvait assister à leurs travaux » poursuit-il. L'accord du GAC sur le texte, notamment celui des Chinois et Russes, a d'ailleurs été vu comme un cadeau (fortuit) pour Fadi Chehadé, le PDG de l'ICANN, qui s'est battu pour la réforme et dont c'est la dernière réunion.

Malgré cette plus grande ouverture, la question de la place des gouvernements n'est pas résolue. S'ils ont accepté le compromis actuel, beaucoup de travail reste. « Il ne s'agira pas forcément d'arrangements structurels mais plus de dialogue. C'est vraiment ce qui reste de plus conflictuel » conclut le président de l'AFNIC sur le sujet.

Un calendrier serré pour la transition

Pour le moment, les étapes importantes restent les validations américaines et préparer l'ICANN à son nouveau fonctionnement, pour fin septembre, quand le contrat avec les États-Unis expirera. Comme indiqué, le gouvernement américain doit encore valider le plan de l'organisation. Les autorités américaines veulent avant tout s'assurer que le contrôle est bien transmis à la communauté, pour éviter une prise de pouvoir par une entité quelconque.

Si la réponse doit arriver le 15 août, les responsables du gestionnaire des ressources du Net sont déjà à pied d'œuvre pour préparer la transition. En quelques mois, de nouveaux statuts doivent être écrits et validés par tous, la filiale qui devra dorénavant gérer les ressources techniques d'Internet (la PTI) doit être créée et la communauté doit organiser la gouvernance de l'ensemble.

« L'ensemble des communautés et leurs tâches sont identifiées... Les procédures de nomination vont être élaborées entre maintenant et la réunion suivante de l'ICANN à Helsinki en juin » résume encore Mathieu Weill.  « Il y a beaucoup de travail, mais on est passé d'un mode où on avait des sujets politiques compliqués à gérer, à un mode beaucoup plus opérationnel aujourd'hui » se félicite-t-il.

L'important, pour lui, est entre autres que les futurs conflits puissent mieux se résoudre. « Nous sommes aujourd'hui un peu dans un moment d'euphorie. Il faudra voir dans six mois. Les tensions reviendront, mais nous aurons plus d'outils pour les résoudre de manière responsable et pacifique, sans situation de crise à chaque fois » indique encore le coprésident du groupe de travail sur la transition.

ICANN Göran Marby Fadi Chehadé
Au centre, Göran Marby et Fadi Chehadé - Crédits : ICANNphotos (licence: CC by SA 2.0)

Un passage de relais pour de nouvelles aventures

Les prochains mois seront donc déterminants pour l'avenir de l'organisation. Cela alors qu'elle changera bientôt de PDG. Fadi Chehadé quittera ainsi ses fonctions en mars, pour être remplacé en mai par Göran Marby, le directeur général de l'ARCEP suédoise. 

« Göran Marby est venu « en stage » à Marrakech. Il va hériter d'une organisation qui est à un moment crucial, qui doit mettre en œuvre un nouveau schéma. Derrière ce nouveau schéma, il y a vraiment une opportunité pour lui de structurer l'organisation, de l'aider à travailler de manière plus transparente, en étant plus au service de l'intérêt général » affirme encore Weill.

La transition de l'ICANN, si importante, n'est d'ailleurs pas le bout du chemin. À partir du compromis actuel, beaucoup de travaux seront encore à mener pour mettre en marche le nouveau modèle de gestion des ressources du Net. Le groupe de travail sur la transition prépare déjà son « Work Stream 2 », qui doit aller plus loin sur certains sujets, comme la diversité et la transparence au sein de l'organisation, y compris dans ses différents comités. La partie n'est pourtant pas gagnée, notamment à cause de l'élection présidentielle américaine, qui peut réserver bien des surprises.


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