PNIJ : quand la Cour des comptes étrille les choix du gouvernement

La Cour des comptes a rendu public son référé sur les interceptions judiciaires et la Plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ). C’est peu de le dire, ses conclusions ne sont pas glorieuses pour l’exécutif.

En vertu de l’article L111-3 du code des juridictions financières, l’institution a la possibilité de vérifier la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques. Elle peut en outre s'assurer « du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'État ». Et c’est très exactement ce qu’elle a décidé de faire en mettant sur sa table les interceptions judiciaires prises dans leur sens large (« écoutes », géolocalisation, fadet, interception de mail, etc.) et la toute récente PNIJ.

L’absence de réponse stratégique du gouvernement épinglée

Dans le document mis en ligne aujourd’hui, l’institution n’exempte pas de critiques le gouvernement. Alors que le poste des interceptions judiciaires a englouti un milliard d’euros en 10 ans, celui-ci est accusé de ne pas avoir « élaboré de réponse stratégique à la hauteur des besoins ». Et pour cause, depuis les années 2000, si l’usage des téléphones portables a explosé, en 2016, la plateforme nationale des interceptions n’est toujours pas opérationnelle.

Celle-ci a pour objectif de centraliser l’ensemble des interceptions judiciaires, outre le recueil des données de connexion en un seul point. L’enjeu ? Faciliter le contrôle, tout en espérant de juteuses sources d’économie, le tout grâce à un traitement administratif soulagé. Seul bémol, « faute de réforme globale et d'organisation adaptée, le ministère de la Justice a, sur les quinze dernières années, subi plus qu'anticipé chaque évolution technique ».

Mieux, jusqu’à ce jour, ces opérations font l’objet d’un paiement à l’acte, et en trainant des pieds, l’État a dû se contenter de faire appel à des prestataires privés pour la transmission et l’exploitation techniques des interceptions. La Cour des comptes salue certes quelques initiatives, comme la publication au Journal officiel de tarifs pour l’indemnisation des intermédiaires techniques – une juste rémunération exigée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Mais l’institution, qui préfère que le cap soit mis sur des tarifs au forfait, ne voit là que des « remèdes provisoires ».

Le manque de traçabilité des réquisitions

Les conclusions frisent la mise au pilori : aujourd’hui, « d'une façon générale, la faible traçabilité des réquisitions et des réponses apportées par les opérateurs de communication électronique tout comme la place prise par les sociétés privées d'appui technique aux interceptions ont soulevé, au moins jusqu'en 2015, des interrogations quant à la faculté pour les juges d'exercer le contrôle qui leur incombe et quant aux garanties de protection du secret de l'instruction ». 

En clair, c’est le brouillard pour le suivi de ces multiples atteintes, parfois très profondes, à la vie privée !

Un État incapable de négocier dans les meilleures conditions

Autre témoignage de ce dédale administratif, le ministère de la justice se voit contraint de prendre en charge « une partie importante » des frais de fonctionnement des interceptions, sans en avoir « réellement la maitrise ». Pire, les investissements consécutifs des opérateurs sont indemnisés sur un budget du Commissariat aux communications, sous l'égide du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Or, ces investissements « concernent également d'autres utilisateurs que le ministère de la Justice (la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet - Hadopi, l'administration fiscale, etc.) ». Résultat des courses : « L'État, qui présente deux interlocuteurs différents en face des opérateurs, s'en trouve affaibli : il ne peut négocier, dans les meilleures conditions, sur les investissements et les prestations à fournir par les opérateurs de communication électroniques ».

En attendant la PNIJ, encadrer le passage par les prestataires privés

Face à de telles lacunes, la Cour des comptes suggère notamment la consécration d’une compétence générale au profit du Commissariat aux communications électroniques de défense, qui viendrait chapeauter l’ensemble des obligations légales des opérateurs.

En attendant la PNIJ, elle réclame que le passage par des prestataires privés soit « fortement encadré dans le cadre de marchés », et surtout « ne plus donner lieu à des paiements à l’acte ». En quête d’importantes économies budgétaires, elle demande aussi à l’État de négocier à la baisse les rémunérations versées aux intermédiaires techniques puisque la PNIJ va conduire à une automatisation des prestations aujourd’hui payées à l’acte. C’est bien simple, selon la Cour, si une telle organisation avait été décidée voilà 10 ans, l’État aurait pu diminuer ses dépenses de 480 millions d’euros…

Du retard pour la PNIJ, le maintien d’un système peu satisfaisant

Sur la PNIJ proprement dite, elle fustige le retard dont souffre ce projet : « Conçue en 2005, annoncée pour la première fois officiellement en 2006, la plateforme devait être opérationnelle à la fin de 2007 ou au début de 2008 ; le marché passé pour sa conception et sa réalisation n'a été notifié au titulaire qu'en 2010 ; commencé en 2011, il ne devrait se terminer qu'à la fin de 2016 ».

Sur son tableau bien noir, l’exécutif est accusé d’avoir aussi sous-estimé la complexité du projet, sans oublier « les freins extérieurs nombreux, allant de l'opposition des sociétés privées d'appui technique aux interceptions, qui ont été écartées du marché visant à créer la Plateforme nationale, jusqu'aux difficultés de coopération entre les ministères concernés ».

Le résultat n’est donc pas fameux : « La principale conséquence négative du retard pris par la PNIJ est d'avoir fait perdurer un système à maints égards peu satisfaisant et de plus en plus coûteux, empêchant de surcroît la réalisation d'économies : chaque année de retard de la PNIJ a empêché l'État de faire environ 65 millions d'euros d'économies brutes ». Fin 2016, la note pourrait dépasser les 100 millions d’euros, contre 17 millions d'euros mal pronostiqués à l’origine. Des chiffres à relativiser face aux 122 millions d’euros aspirés par les interceptions judiciaires hors PNIJ en 2015.

Thales, un choix incompréhensible

La Cour des comptes ne comprend pas davantage le choix gouvernemental d’avoir fait héberger la plateforme non par l’État, mais par une société privée, en l’occurrence Thales. « En particulier [nous n’avons] pu déterminer avec certitude les raisons qui ont conduit le ministère de l'Intérieur à refuser d'installer la Plateforme dans l'un de ses sites informatiques sécurisés, alors même que des études conduites préalablement avaient formulé des recommandations en ce sens ».

L’État a préféré faire le choix d’un « degré élevé de dépendance » en « ignorant les possibilités de coopérations interministérielles pour l’hébergement et pour l’exploitation de ce système ». La Cour des comptes l’invite donc à internaliser ce projet dans quelques années, tout en aiguisant sa maitrise technique, histoire de faire jouer correctement la concurrence pour l’exploitation et la maintenance.

Le gouvernement promet une mission d’inspection technique de la PNIJ

Dans la réponse apportée à ces différents points par le gouvernement, on retiendra l’annonce d’une mission d’inspection technique de la PNIJ. L’exécutif attend au 1er août 2016 les premières conclusions qui aborderont notamment l’évaluation des causes de dysfonctionnement dont a souffert le projet.

Cette mission veillera également à jauger la capacité de la plateforme à pouvoir tenir la montée en charge. D’ici octobre, elle identifiera en ce sens la « capacité de continuation d’activités en cas de défaillance technique temporaire de la PNIJ ». Elle devra aussi plancher sur la possibilité d’internaliser ces prestations entre les murs de l’État plutôt que ceux de Thales. Le gouvernement n’est donc pas plus loquace sur le choix Thales…

À la Cour des comptes qui entrevoit les charmes d’une mutualisation des services d’interceptions administratives et judiciaires, il rétorque que ce cloisonnement tient « à la fois, sur les principes d'indépendance de la justice, de primauté de l'autorité judiciaire, de secret de l'enquête et de l'instruction ainsi que sur la protection du secret de la défense nationale qui couvre les procédures administratives ». Il se refuse donc à envisager un tel rapprochement, même simplement technique, sans repousser néanmoins la possibilité d’établir des référentiels communs de prestation, d’avoir des équipes intégrées, etc.

Le projet de loi sur la réforme pénale

Rappelons que dans le cadre du projet de loi sur la réforme pénale, actuellement sur le feu, les parlementaires ont décidé de reporter au 1er janvier 2018 la mise en œuvre de la PNIJ. Au Sénat, où le PS ne dispose pas de la majorité, ils ont même décidé contre l’avis du gouvernement de rendre optionnel ce mécanisme. L’exécutif s’y était opposé, n’entrevoyant le court-circuitage de la PNIJ qu’en cas de problème technique.

Cette disposition est maintenant soumise à l’arbitrage de la Commission mixte paritaire.