Open Data : pourquoi les collectivités locales rechignent à appliquer la loi NOTRe

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Crédits : Kate Duffell/Hemera/Thinkstock
Loi
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le jeudi 26 mai 2016 à 12:10
Xavier Berne

Le projet de loi Numérique s’apprête à faire disparaître le volet « Open Data » de la loi NOTRe, en vigueur pourtant depuis moins d’un an. Les obligations d'ouverture de données publiques introduites par ce texte peinent aujourd’hui à être respectées par les villes, départements et régions, qui considèrent que leur portée est trop large.

C’est la très discrète Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui a tiré, d'une certaine manière, la sonnette d’alarme en novembre 2015. L’institution, habituée à pousser les administrations à se montrer plus transparentes, laissait cette fois entendre que le législateur était peut-être allé un peu trop loin en intégrant au sein du Code général des collectivités territoriales un article L1112-23 pour le moins ambitieux... Celui-ci impose en effet aux collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants (ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent) de mettre en ligne toutes les « informations publiques » en leur possession au format électronique et « se rapport[ant] à leur territoire ».

Cela inclut « non seulement les informations contenues dans les documents administratifs déjà communiqués mais également dans tous documents communicables à tous dès lors qu’ils sont disponibles sous forme électronique – ce qui couvre par exemple, en principe, l’ensemble des courriers électroniques échangés entre leurs agents ou avec l’extérieur », pointait ainsi la CADA dans son avis sur l’avant-projet de loi Numérique (PDF). Bien entendu, les administrations n’ont pas à diffuser de documents qui contiendraient des données personnelles ou qui porteraient atteinte au secret industriel et commercial, à la sûreté de l’État, etc. Mais théoriquement, la plupart des fichiers présents dans les ordinateurs des villes, département et régions devraient être rendus accessibles au public sur Internet – éventuellement après anonymisation : rapports, études, comptes rendus, statistiques, instructions, circulaires, codes sources, correspondances, etc.

Des administrations normalement tenues de diffuser « par défaut » leurs emails

Ces dispositions introduites l’année dernière par le Parlement (dans une grande indifférence) constituent une véritable révolution dans la mesure où l’accès aux « informations publiques » se fait en règle générale selon un principe d’exception : le citoyen demande un document à l’administration, qui est – sauf cas particulier – tenue de le lui communiquer. Depuis l'entrée en vigueur de la loi NOTRe, en août 2015, tout doit être mis en ligne, ce qui évite au particulier de réclamer (et à l’administration d’avoir à traiter des requêtes parfois identiques).

Cette avancée en faveur de la transparence pouvait en ce sens s’apparenter à une sorte de laboratoire du basculement promis par Manuel Valls et Axelle Lemaire : une mise en Open Data des données publiques « par défaut ».

Sauf qu’il suffit de parcourir les sites de quelques collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants pour se rendre compte que les acteurs publics concernés sont loin d’appliquer ces dispositions à la lettre... Si les comptes rendus ou délibérations des conseils municipaux sont généralement mis en ligne, rares sont les villes à publier leurs notes internes ou dossiers de permis de construire délivrés (par exemple). Ne parlons même pas des correspondances par mail !

Aucune sanction pour les fautifs

Mais pourquoi les collectivités territoriales, parfois très tatillonnes s’agissant par exemple du respect de certaines normes d’urbanisme, se permettent de s’exonérer d’une partie de leurs obligations ? S’agit-il d’une absence d’information des institutions concernées quant à ces nouvelles règles, en vigueur depuis le mois d’août, ou bien y a-t-il une volonté délibérée de ne pas publier certaines données ? La plupart des acteurs publics que nous avons sollicités n’ont même pas daigné répondre à nos demandes d’éclaircissements (parmi lesquels figuraient les villes de Marseille, Brest, Annecy, Saint-Étienne...). Preuve à nos yeux que le sujet est soit tabou, soit insuffisamment maîtrisé.

La réponse la plus sincère que nous avons eu émane peut-être de la ville de Strasbourg, où l’on nous a clairement expliqué que le Code général des collectivités territoriales ne posait « pas de règles précises assorties de sanction en cas de non-respect ». Aucune amende ou autre réprimande ne peut en effet être infligée à ceux qui traîneraient des pieds. « La mesure est souple », nous indique-t-on – et son application aussi, en creux... Sans carotte ni bâton, certaines communes, départements et régions préfèrent donc avancer à leur rythme.

Un contexte budgétaire qui n’aide pas

Et pour cause. Aux yeux de beaucoup de collectivités, ouvrir des données, cela représente avant tout une importante contrainte technique et financière. « On veut bien faire ça, mais ça demande un effort considérable ! nous a ainsi expliqué Yann Mareschal, responsable de projets numériques pour la ville de Bordeaux. On ne peut pas mettre toutes nos données en une seule fois sur un portail Open Data, alors on fait ce qu'on peut. »

« Un beau site Internet, c’est vite onéreux, c’est vrai. Mais on peut aussi s’inscrire sur data.gouv.fr et y déposer ses données... Et ça, ça ne coûte rien ! » rétorque néanmoins un bon connaisseur de ces problématiques. « Ou on peut ajouter un onglet à son site web institutionnel et y déposer les fichiers à télécharger, pour un coût négligeable. Pour moi, l’argument du coût est une mauvaise raison pour justifier de ne pas faire » ajoute-t-il. La mission Etalab, en charge d’accompagner les administrations dans leur marche vers l’Open Data, a d’ailleurs ouvert l’année dernière un portail dédié aux communes, départements et régions : « territoire.data.gouv.fr ».

Cette solution simple et gratuite, destinée tout particulièrement aux structures ayant de petits budgets, est présentée ainsi par ses concepteurs : « Un représentant de la collectivité s’inscrit et ouvre en quelques clics une plateforme. Il peut alors la nourrir immédiatement de premières données issues des administrations centrales et déconcentrées concernant le territoire : population, logement, comptes publics, emploi, voirie, action sociale, culture, environnement, équipement... Puis il peut y mettre ses propres données. » L’association Open Data France aide elle aussi les collectivités, avec différentes ressources documentaires.

territoire data gouv.fr

En éteignant les micros, les langues de certains agents se délient plus facilement. Non sans laisser transparaître parfois une profonde amertume à l'encontre du législateur : « C'est impossible à faire. Ou alors ça revient à mettre de la merde en ligne ! C’est-à-dire des données explosées, non exploitables... Ce genre de disposition législative vient torpiller tous les efforts consentis par les chefs de projet Open Data de France, au sens où ce n'est évidemment pas possible de tout mettre en ligne, techniquement comme juridiquement. » L’on touche là le point fondamental soulevé par la CADA dans son avis sur l’avant-projet de loi Numérique : est-il vraiment utile que le citoyen ait accès à tout ?

Les limites de la transparence

« L'idée, c'était de passer de la culture du secret à la culture de la transparence. Mais je n'avais pas forcément conscience que ça allait jusque-là... » reconnaît aujourd’hui le député Paul Molac, qui avait victorieusement porté les dispositions « Open Data » de la loi NOTRe à l’Assemblée nationale, en mars 2015 (voir notre compte rendu de l’époque). « Je pensais évidemment aux documents comptables, éventuellement aux règlements, à un certain nombre de choses qui sont vraiment utiles d'un point de vue démocratique. » Dans l'esprit du parlementaire, il s’agissait de provoquer une sorte d’appel d’air à moindres frais, le texte prévoyant que seuls les documents existants d’ores et déjà au format électronique soient mis en ligne.

Du côté de l’association Regards Citoyens, où l’on milite pour une meilleure diffusion des informations publiques, le caractère « ambitieux » des dispositions de la loi NOTRe n’est pas problématique, bien au contraire. « C'est très bien que les administrations ouvrent leurs emails ! Les administrations doivent agir professionnellement dans l'intérêt des citoyens vu qu'on est en démocratie » réagit Tangui Morlier, tout en insistant sur le nécessaire respect du droit à la vie privée. « Il se trouve qu'il y a des juges d'instruction qui trouvent parfois que regarder la correspondance, ça a effectivement un intérêt. Un certain nombre de dérives politico-administratives sont d’ailleurs parfois découvertes avec des demandes CADA », détaille-t-il lorsqu’on l’interroge sur ce point en particulier.

Mais que faire face à une commune, un département ou une région qui ne respecte pas ses obligations légales ? Contrairement à ce qui prévaut en matière de demande de communication de documents administratifs, le citoyen ne peut pas saisir la CADA. Sollicitée par nos soins, l’institution nous expliquait en décembre qu’elle n’était effectivement « pas compétente pour connaître de l’application [de ces dispositions]. Qui plus est, la Commission n’a jamais été saisie sur ce sujet, aussi bien par des particuliers que par des collectivités. » Reste donc une seule option, loin d'être la plus facile d'accès : celle du tribunal. « Après, c'est aussi à la société civile de s'en emparer, en allant dire aux mairies qu'elles ne respectent pas leurs obligations, estime le député Paul Molac. C'est comme tout, il faut du temps pour que ça se mette en place et que ça devienne un automatisme. » 

Un régime juridique spécifique sur le point de disparaître

La portée relativement large des dispositions de la loi NOTRe n'est pas le seul problème posé par ce texte. Regards Citoyens n’a d'ailleurs jamais été très emballée par ce régime d'Open Data « par défaut » applicable uniquement aux collectivités territoriales. Celui-ci se distingue en effet du droit commun, ce qui complexifie l'application générale des règles applicables en matière d’ouverture des données publiques. L'autre hic se situe sur le terrain pratique. Celui qui veut effectuer des comparaisons entre communes, départements et régions doit aller piocher dans les jeux de données des différents acteurs en question... Un « travail titanesque » explique Tangui Morlier, « alors qu'il existe une base de données centralisée, homogénéisée, au sein de Bercy », regroupant les autorisations de dépense du Trésor Public. « Ça couterait beaucoup moins cher, soutient-il, surtout aux collectivités territoriales », si l’administration publiait ce fichier.

Mais ce n’est manifestement pas à l’ordre du jour. Nous avons interrogé Bercy à ce sujet il y a plusieurs semaines, sans retour à ce jour... Interrogé à ce sujet peu après l'entrée en vigueur de la loi NOTRe, Henri Verdier, l’Administrateur général des données, affirmait qu'il ne partageait pas l'analyse de Regards Citoyens. « La loi NOTRe va bien plus loin que cela puisqu'elle fait entrer les collectivités dans l'Open Data. Elles publieront, je l'espère, beaucoup d'autres données que les données financières que détient Bercy. Par ailleurs, les efforts de l'administration centrale pour publier elle-même les données qu'elle détient ne seront pas suspendus. Au contraire, ils trouveront une nouvelle utilité en venant nourrir des plateformes locales et donc, nous l'espérons, des espaces de rencontre, d'échange et de création avec les citoyens. »

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Crédits : Assemblée nationale

Ce cocktail un peu trop fort a finalement conduit le législateur a envisager la disparition de ces dispositions, puisque le projet de loi Numérique acte désormais leur abrogation. En lieu et place, les collectivités territoriales de 3 500 habitants et plus devront se plier à l’article 4 de la future « loi Lemaire », qui contraint la plupart des acteurs publics à mettre en ligne, toujours « par défaut », différentes informations publiques. Leur champ sera cependant bien plus étroit que ce que prévoit aujourd’hui la loi NOTRe.

Députés et sénateurs doivent encore trouver un compromis en commission mixte paritaire – notamment sur le format de publication de ces données –, mais il sera vraisemblablement question des :

  • Documents communiqués à des particuliers suite à des procédures « CADA ».
  • Bases de données (et leur contenu).
  • Données dont la publication présente un « intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».
  • « Principaux documents » figurant dans le répertoire d’informations publiques prévu par l’article 17 de la loi CADA.

Un champ moins large, mais plus réaliste ?

C’est le gouvernement qui fut à la manœuvre à l’Assemblée nationale pour procéder à cet alignement, sur pression notamment du rapporteur Luc Belot (PS). Dans son amendement, l’exécutif affirmait qu’il s’agissait à la fois de mettre fin à « la complexité juridique induite par le fait de conserver deux régimes distincts » d’ouverture applicables aux acteurs publics, tout en éradiquant une inégalité de traitement, fruit d’un « régime d’ouverture beaucoup plus large pour les collectivités locales ».

Restera maintenant à voir si la loi Lemaire sera davantage appliquée que la loi NOTRe, sachant qu’aucune sanction n’est prévue en cas de non-respect de ces dispositions. La CADA pourra en revanche être saisie. Dernière chose : les acteurs publics disposeront d’un délai pour se conformer aux directives du législateur, avec une diffusion progressive de leurs données – entre six mois et deux ans après la diffusion du texte au Journal officiel, selon le type de documents. Rares furent néanmoins nos interlocuteurs de terrain à avoir eu vent de ces modifications législatives en gestation...


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