Comment le gouvernement a reculé sur la mise en Open Data des données de transport

Alors que les parlementaires voulaient que la SNCF, Air France ou la RATP publient en Open Data les informations relatives à leurs horaires ou arrêts, le gouvernement a finalement fait voter dans le cadre de la loi Macron un amendement qui permettra à certains transporteurs de déroger aux principes de gratuité et de diffusion en temps réel de ces données. Retour sur ce recul de l’exécutif, qui a fait face à un intense lobbying.

Janvier 2015. À la surprise générale – et surtout contre l’avis du gouvernement, les députés votent un amendement imposant aux entreprises de transports en commun (train, métro, bus...) de mettre en ligne leurs « principales données » dans « un format ouvert et librement réutilisable ». En vertu de ces dispositions, les transporteurs sont tenus de publier en Open Data toute information relative à leurs horaires théoriques, à leurs arrêts et à « l'accessibilité aux personnes handicapées ». L’idée est bien entendu de voir émerger à terme un site ou une application utilisant les données fournies par la SNCF, Air France ou Eurolines, et qui permettrait aux voyageurs de calculer un trajet prenant en compte l’ensemble des modes de transport disponibles.

Au fil des débats parlementaires, la liste des informations devant être obligatoirement diffusées par les transporteurs s’allonge : horaires en temps réel et tarifs rentrent ainsi dans le périmètre de cet article de la loi Macron, sous l’impulsion des sénateurs. Le gouvernement, qui avait dans un premier temps demandé au législateur d’attendre le projet de loi numérique d’Axelle Lemaire pour aborder ce sujet, se rallie finalement aux parlementaires. Il compte néanmoins sur un décret d’application pour reprendre ultérieurement la main sur ce dossier. « Le travail qui sera entrepris au niveau réglementaire aura précisément pour objet d’établir une distinction entre les données brutes relatives à un service public, dont le gouvernement considère qu’elles doivent être mises à la disposition du public de manière gratuite, et les données retraitées, que les services de transport ou les collectivités territoriales sont fondés à valoriser » avait ainsi déclaré le ministre de l’Économie le 8 avril dernier, dans l’hémicycle du Sénat. Le locataire de Bercy s’était d’ailleurs opposé à plusieurs amendements visant à limiter la portée des dispositions introduites à l’Assemblée nationale.

L’exécutif entrouvre la boîte de Pandore

Le 8 juin, lors du retour du projet de loi Macron devant l’Assemblée nationale, le gouvernement arrive toutefois en commission spéciale avec un amendement réécrivant complètement le dispositif jusqu’ici approuvé par le Parlement. D’un côté, l’exécutif élargit les obligations portant sur les entreprises de transports, puisque les « services de mobilité » deviennent expressément concernés (vélos ou voiture en libre service, co-voiturage...), mais aussi parce que la liste des données à ouvrir s’étend aux informations relatives à la disponibilité des services ainsi qu’aux « incidents constatés ». De l’autre côté, cependant, le gouvernement offre une belle porte de sortie aux transporteurs peu favorables à l’Open Data : ceux-ci sont autorisés à remplir leurs nouvelles obligations « en adhérant à des codes de conduite, des protocoles et des lignes directrices », à condition que ces documents « définissent les conditions de diffusion, de fourniture et d’actualisation des données ». Pour faire adopter cet amendement (sans débat particulier), Emmanuel Macron déclare devant les élus du Palais Bourbon que les « concertations menées entre-temps » ont conduit le gouvernement à proposer cette « rédaction améliorée ».

Un peu plus d’une semaine plus tard, nouveau rebondissement. Manuel Valls dégaine pour la deuxième fois le « 49-3 », avant même l’ouverture des discussions en séance publique. Le Premier ministre engage surtout la responsabilité de son gouvernement en retenant un amendement soutenu par les rapporteurs du projet de loi Macron. Les choses sont cette fois exposées bien plus explicitement ! Les sociétés de transport et de mobilité seront « réputées remplir leurs obligations dès lors qu’elles sont adhérentes à des codes de conduite, des protocoles ou des lignes directrices préalablement établis par elles et rendus publics » (après homologation par les ministres des Transports et du Numérique). Autrement dit, le simple fait d’adhérer – et non de respecter – ces sortes de chartes sera suffisant au regard de la loi. Aucune sanction n’est de toute manière prévue par cet article de la loi Macron...

Ceux qui opteront pour cette formule bénéficieront en outre de larges souplesses, bien éloignées de l’obligation d’ouverture immédiate et gratuite qui reposera sur les autres transporteurs. Ces protocoles définiront par exemple « le délai raisonnable et les conditions techniques de diffusion » des données, uniquement « en vue » de les fournir en temps réel (alors que ceux qui ne signent pas ces codes de bonne conduite devront procéder à une diffusion « immédiate » – donc sans délai). Autre illustration : ces protocoles pourront prévoir des « dérogations au principe de gratuité », « justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition ». En clair, la SNCF ou Air France seront toujours en mesure de réclamer des redevances à l’encontre « des utilisateurs de masse » de leurs données.

Sans que le gouvernement ne s’explique publiquement sur ce revirement soudain, le projet de loi Macron est considéré comme définitivement adopté par le Parlement le 10 juillet. Ces dispositions sont maintenues, l’exécutif ayant rejeté tous les amendements déposés sur cet article.

Bercy estime que les principes de gratuité et d’immédiateté seront respectés

Mais que s’est-il passé ? « La rédaction finale permet, sans revoir les principes encadrant l’ouverture des données (liberté, gratuité, immédiateté), de privilégier le recours à des codes de conduite plutôt qu’au règlement » nous a répondu le cabinet d’Emmanuel Macron, droit dans ses bottes. « Les modifications apportées par les rapporteurs allaient bien dans ce sens, en spécifiant mieux ce qui devait figurer dans ces codes et les conditions de fourniture de chaque catégorie de données (les données temps réel, celles relatives aux variations de l’offre de services). »

Le principe de gratuité aura pourtant bel et bien du plomb dans l’aile si les transporteurs sont autorisés à imposer des redevances... Il en ira de même s’agissant du principe d’immédiateté, vu que les signataires de chartes pourront disposer d’un « délai raisonnable » avant de mettre en ligne leurs données. Bercy n’a pas souhaité faire davantage de commentaires à ce sujet.

« Il fallait arriver à un compromis »

Contacté, le député Gilles Savary (PS) nous explique que « le gouvernement considérait qu’il fallait arriver à un compromis ». L’auteur de l’amendement finalement retenu par l’exécutif raconte : « Nous étions partis sur la nécessité absolue de l’Open Data. Nous pensons que c’est absolument essentiel dans le domaine des transports, où ça peut amener beaucoup de bénéfices aux usagers. D’un autre côté, il n’y a pas de raison, si ces données ont de la valeur, qu’elles dépossèdent l’entreprise qui les produit et qui est obligée de les rendre publiques. Voilà pourquoi on a abouti à une rédaction de cet ordre-là. »

L’élu affirme que certains transporteurs avaient « peur du pillage [de leurs données] par des moteurs de recherche aussi puissants que Google ». « Il a fallu trouver un équilibre entre ces deux positions » poursuit-il. « On ne voulait pas être naïfs et faire en sorte que l’Open Data dans les transports se termine par une dépendance complète de notre pays à un certain nombre de services gérés par Google, parce qu’il a été le premier à avoir la capacité à les mettre en place et à s’en servir. C’est la raison pour laquelle il y a eu cet amendement corrigeant l’amendement gouvernemental – qui reste évidemment une étape entre le « tout Open Data » qui était notre horizon de départ et un Open Data plus limité, de façon à ce qu’on puisse à la fois raisonnablement améliorer les services aux personnes, sans trahir ce qui pourrait être assimilé à un secret commercial. »

Les craintes émanant des sociétés de transport, qui sont manifestement remontées jusqu’aux oreilles des parlementaires, n’avaient d’ailleurs rien de secret. Le rapport Jutand s’en faisait notamment l’écho. Durant les débats parlementaires, la SNCF n’avait par ailleurs pas hésité à clamer son opposition quant à un élan trop fort en faveur de l’Open Data. « Si l'État souhaite la gratuité de données plus difficiles à extraire [que celles relatives aux horaires des Transiliens, ndlr], il faudra bien trouver un financement. D'autres jeux de données, ceux relatifs aux services commerciaux de la SNCF, comme les horaires du TGV, ont un coût et une valeur d'usage très importante. Notre position est ferme : ces données doivent avoir un prix » avait ainsi prévenu Yves Tyrode, directeur du numérique de la SNCF, dans un entretien aux Échos.

Le député Savary reconnaît à cet égard que les transporteurs étaient « tous très prudents et très réservés » sur ces dispositions de la loi Macron. « Celui qui a manifesté le plus de réticence, c’est la SNCF, parce que ce sont eux qui ont le plus de données, donc ils veulent garder captive leur clientèle. » Selon une source gouvernementale, certains dirigeants auraient même fait jouer leurs relations avec le ministre de l’Économie, le responsable d’une célèbre compagnie aérienne ayant en ce sens appelé Emmanuel Macron sur sa ligne directe.

La majorité accusée d’avoir « plié face au lobbying intensif des anti-Open Data »

Pour l’association Regards Citoyens, qui milite pour une meilleure diffusion de l’information publique, l’épisode se termine de ce fait dans la douleur. « Si l'objectif d’Emmanuel Macron était d'avoir recours à un code de conduite, il n'avait pas besoin de passer par une phase législative et une discussion au Parlement. La vérité sur ce dossier, c'est que le ministre de l'Économie et le rapporteur à l'Assemblée ont plié face au lobbying intensif des anti-Open Data du transport. »

L’organisation à l’origine du site NosDéputés.fr en conclut que « les délégataires des services publics du transport français préfèrent se couper de leurs usagers en enfermant leurs données dans des coffres-forts plutôt qu'informer en toute transparence les citoyens sur leurs activités ». Une attaque à peine masquée envers la SNCF, qui prône de longue date un modèle « freemium » éloigné des principes de l’Open Data portés par Regards Citoyens. « Plutôt que de s'obstiner à vouloir vendre des données publiques, ils devraient se concentrer sur leurs réelles missions » exhorte enfin l’association.

Voici le vrai visage de @SNCFopendata : un lobby anti #OpenData qui s'oppose à la politique ambitieuse votée à l'#AN http://t.co/sAXZ9otvBU

— Regards Citoyens (@RegardsCitoyens) 12 Juin 2015

Restera maintenant à voir comment ces dispositions de la loi Macron seront appliquées par les nombreuses sociétés de transport et de mobilité concernées... Cet article entrera en vigueur lorsque Bercy aura publié le décret précisant ses modalités de mise en œuvre – normalement « au plus tard trois mois après la promulgation de la [loi Macron] », soit le 6 novembre 2015. L’exécutif envisageait cependant d’agir encore plus rapidement, puisque son échéancier prévoyait la publication d’un décret dès le mois de septembre.

« Ce texte fait partie des lois qui scrutent l’avenir, et qui supposeront des révisions en fonction de l’usage » analyse en guise de conclusion le député Gilles Savary. Le projet de loi Lemaire pourrait en effet doter les pouvoirs publics d’outils plus contraignants, en lien avec les travaux engagés sur les données d’intérêt général. Il faudra cependant attendre encore plusieurs mois avant que ce véhicule législatif n’arrive devant le Parlement, et occasionne de nouveaux débats...