Après une année 2014 chargée, quelle suite pour l'ARCEP ?

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FAI
Guénaël Pépin

Si l'année 2014 était importante pour le monde des télécoms, elle été aussi chargée pour l'ARCEP, qui a récupéré son pouvoir de sanction et lancé un nouvel observatoire, avec un budget des plus serrés. Retour sur cette année et sur ce que le gendarme des télécoms a prévu pour la suite.

Depuis l'arrivée de son nouveau président, Sébastien Soriano, en début d'année, l'ARCEP multiplie les rapports et les interventions pour expliquer son cap aux acteurs des réseaux. En la matière, le mois passé a été particulièrement chargé : remise du bilan 2014, annonce d'une revue stratégique, conférences européennes, interviews… Les occasions n'ont pas manqué de parler de l'avenir et de revenir sur l'année passée, particulièrement chargée dans les télécoms, avec le rachat de SFR par Altice (Numericable) et l'accélération du déploiement du très haut débit (THD) fixe et mobile.

En 2014, l'ARCEP a adopté 1 581 décisions (contre 1 483 en 2013), dont la grande majorité porte sur l'attribution des ressources (fréquences et numéros). Elle a en parallèle émis 46 avis (38 en 2013), la plupart en réponse aux demandes du parlement ou à d'autres autorités (Agence nationale des fréquences et Autorité de la concurrence). Elle a surtout lancé 14 consultations publiques, sur des sujets aussi divers que la mutualisation des réseaux en fibre, les tarifs d'accès ou la portabilité. Des chiffres pour la plupart en progression sur cinq ans, malgré un budget en baisse.

Le gendarme des télécoms n'a ainsi de cesse de rappeler les efforts qu'il a consentis ces dernières années, avec un budget qui a baissé de 40 % depuis 2009, hors immobilier. Les charges sont ainsi passées de plus de 8 millions d'euros à 6 millions en cinq ans. « L’année 2014 marque clairement les limites de l’effort budgétaire massif consenti par l’ARCEP sur tous ses postes de dépenses » écrit dans son bilan l'Autorité, qui militerait auprès de l'exécutif pour retrouver du souffle. De même, le plafond d'emploi est passé de 174 agents à 171, obligeant le régulateur à jouer sur la mobilité interne.

Le pouvoir de sanction retrouvé, sitôt utilisé

L'un des événements majeurs de l'an dernier a été le retour du pouvoir de sanction de l'Autorité en mars, qui avait été jugé anti-constitutionnel à la mi-2013, suite à une QPC de Numericable. L'ARCEP l'a effectivement récupéré en août. Dès septembre, elle lance 19 procédures contre 11 opérateurs. La semaine dernière, une partie a abouti au retrait des fréquences 2G et 3G de trois opérateurs d'outre-mer, qui n'avaient pas effectué leurs déploiements, ni payé leurs redevances à temps.

L'Autorité a également utilisé son pouvoir de règlement de différends entre opérateurs. Elle a rendu six décisions. La première portait sur un différend entre Orange et Omea Telecom (Breizh Mobile, Casino Mobile, Tele2 Mobile et Virgin Mobile) sur les tarifs d'accès au réseau de l'opérateur historique. Quatre autres différends concernaient les « services à valeur ajoutée » (SVA), en clair les numéros surtaxés. Le dernier concernait l'accès d'Orange à un réseau d'initiative publique en fibre optique.

Un observatoire de l'Internet fixe contesté

En parallèle, l'Autorité a publié en novembre son premier observatoire de la qualité de service de l'Internet fixe, en réponse à celui du mobile édité depuis plus de quinze ans. Les réactions ont été plus que mitigées à son arrivée, comme nous l'expliquions à l'époque. L'étude est ainsi financée par les opérateurs (comme sur le mobile), les mesures sont effectuées par un prestataire de trois d'entre eux et les méthodes de mesure (en datacenter) ne correspondraient pas à l'usage réel d'un internaute (voir notre analyse). Cela sans compter les bugs de cette première version bêta.

Cela n'avait pourtant pas empêché Bouygues Telecom d'utiliser ces chiffres pour se déclarer premier sur la qualité de service de l'Internet fixe… Ce qu'avait fortement déconseillé l'ARCEP. En bon dernier du classement, Free avait mis en demeure son concurrent et l'Autorité, qui avait elle-même peu apprécié la méthode. Sous la pression, Bouygues Telecom a finalement retiré sa campagne. Elle a tout de même été réitérée à la publication de la seconde vague de résultats, avec des précautions minimales.

L'investissement, le Graal de l'ARCEP

Pendant ce temps, les revenus du secteur ont continué de baisser. Ils s'élèvent à 36,8 milliards d'euros en 2014, soit une baisse de 3,4 % face à 2013, mais qui reste inférieure aux années précédentes. De quoi jeter un certain doute sur les investissements, surtout après le rachat de SFR par Numericable, qui endette largement le nouveau groupe.

Justement, l'investissement a légèrement fléchi : il a diminué de 3 % globalement, après plusieurs bonnes années, pour atteindre 6,9 milliards d'euros, contre 7 milliards auparavant. Consolation : le financement des réseaux de fibre optique a augmenté, dans le cadre du plan France Très Haut Débit piloté par Bercy (voir notre dernière analyse). Celui-ci vise notamment à couvrir la moitié des logements très haut débit d'ici 2017, les zones denses étant la responsabilité des opérateurs privés.

« Les investissements doivent être le Graal pour le secteur » nous expliquait Sébastien Soriano lors d'un entretien en avril. Depuis, il répète ce mantra, qu'une forte concurrence est censée aider. Elle « est un instrument d'une meilleure qualité de service » a-t-il réaffirmé le 25 juin au micro de Radio Classique. « Ce que nous devons faire, c'est stabiliser les règles et inciter les opérateurs à investir dans les déploiements » affirmait-il lors d'une conférence au NUMA, la veille.

Une série de mesures pour la transition vers la fibre

L'année dernière, l'Autorité a aussi bouclé son cycle d'analyse des marchés de l'Internet fixe, commencé en 2013. Elle en a tiré une série de mesures spécifiques pour améliorer la concurrence : favoriser le dégroupage des petits répartiteurs, sécuriser la transition du cuivre vers la fibre, donner de la visibilité sur les tarifs de l’offre de collecte LFO d’Orange (qui relie le réseau régional de certains opérateurs à Internet) ou encore réviser le périmètre du génie civil d’Orange accessible à ses concurrents. Une partie de ces mesures aidera notamment les réseaux d'initiative publique, qui sont pour une partie dépendants du réseau de collecte d'Orange, par exemple.

Un des chantiers les plus importants est la tarification des réseaux cuivre, qui restent concurrents des réseaux en fibre optique. « La tarification du cuivre est l'élément de référence, c'est ce qui incite à investir. Jusqu'ici, les prix étaient fixés au fil de l'eau, chaque année, avec l'opérateur historique Orange » a expliqué le président de l'ARCEP. « Ce que nous allons construire demain, ce sont des « price caps » (plafonds de prix). D'abord un sur 2016 et 2017, que nous allons construire d'ici octobre, qui sera adopté d'ici janvier. Pour le plus long terme, nous devons travailler en parallèle sur nos méthodes de tarification, pour un plafond fixé sur 2018, 2019 et 2020 » a-t-il poursuivi. « Il y a un risque que des rentes se forment, au détriment des utilisateurs. Le gendarme doit être vigilant sur la fluidité du marché. »

Pour accompagner le déploiement de la fibre, l'ARCEP compte d'ailleurs se rapprocher de la mission Très Haut Débit, qui pilote le plan national à Bercy. Elle a récemment publié ses recommandations sur l'harmonisation des réseaux FTTH.

L'itinérance Orange-Free, « un trou dans la raquette »

Sur le versant mobile, la concurrence doit aussi être de mise. En ce sens, l'accord d'itinérance polémique entre Orange et Free (qui doit fonctionner encore quelques années) serait devenu problématique pour la 3G. « Il y a eu un trou dans la raquette, dans la manière dont la régulation a été construite. On a laissé des opérateurs signer un accord commercial qui leur a permis de partager les investissements... Sans doute peut-être un peu trop » estimait Sébastien Soriano chez Radio Classique.

« Je ne veux pas préjuger, nous avons une compétence encadrée juridiquement par la loi Macron. Nous allons examiner ces contrats pour savoir s'ils ont été trop loin et, si c'est le cas, comment nous devons organiser leur sortie progressive » a-t-il poursuivi. Nous avons eu confirmation que l'accord de mutualisation entre Bouygues Télécom et SFR, qui inclut de l'itinérance en 4G, sera aussi réexaminé.

L'attribution prochaine de la bande des 700 MHz (qui pénètrent mieux les bâtiments et portent plus loin) est d'ailleurs un des moyens de s'assurer de cette concurrence des réseaux mobiles. L'achat de ces fréquences « en or » s'accompagne ainsi d'obligation de couverture de la population, des centre-bourgs et… du réseau ferré. Un point sur lequel M. Soriano est prolixe.

« Nous avons voulu intégrer des obligations de couverture qui soient plus liées aux nouveaux usages, comme l'hypermobilité » explique-t-il, pour améliorer « une couverture des trains insatisfaisante ». L'ARCEP insiste sur les « trains du quotidien » : TER, RER, Transilien en zones aériennes. « 90 % de ces lignes seront à couvrir en national, 80 % dans chaque région » ajoute-t-il. Comment s'assurer de leur respect ? « Nous allons organiser du name and shame, en nous plaçant comme une agence de notation. Nous allons publier des données très fines sur qui couvre quoi, par exemple tel tronçon de Paris-Marseille ».

Sur le sujet du mobile, l'ARCEP a d'ailleurs ouvert une consultation publique sur le report de l’interdiction d’utiliser des numéros mobiles à 10 chiffres pour les usages M2M. Pour rappel, au 1er janvier 2016, les nouveaux numéros comporteront 14 chiffres. Les lignes dédiées aux échanges entre objets connectés représentent une part croissante des cartes SIM en circulation (une sur dix). Les acteurs ont donc jusqu'au 15 septembre pour donner leur avis sur un éventuel report.

Les entreprises, un marché à défricher

L'un des principaux sujets de préoccupation de l'ARCEP est, lui, moins médiatique que le mobile. Il s'agit du marché des télécoms pour entreprises, qui seraient peu performantes en matière de numérique face à leurs homologues européennes. Pour l'ARCEP, une des pistes qui explique cette situation serait le marché actuel des télécoms pour les entreprises et les forfaits proposés par les opérateurs.

« Nous devons être sûrs que les entreprises ont une connectivité numérique satisfaisante, en veillant à une concurrence suffisante » indiquait Sébastien Soriano au NUMA fin juin. « Les TPE ont accès aux offres grand public, les grandes entreprises ont une capacité de négociation. Il faut donc veiller à ce que les PME et ETI ne soient pas les oubliés de la régulation » ajoutait-il. Concrètement, l'ARCEP compte créer une instance de dialogue nationale avec les entreprises, comme il en existe pour d'autres acteurs. L'un des modèles est le GRACO, qui regroupe régulièrement l'ARCEP avec les collectivités locales, les opérateurs et les équipementiers.

Le gendarme a aussi ouvert une enquête administrative à l'encontre d'Orange, en mai 2014. Selon l'ARCEP, « certains indicateurs de qualité de service présentaient une dégradation importante et durable concernant les offres de gros régulées d’Orange destinées au marché entreprise » depuis juin 2013. Le FAI a présenté un plan d'amélioration de la qualité de service en novembre, vérifié lors de nouvelles mesures cette année.

Une revue stratégique sur la « tuyauterie » du numérique

La principale nouvelle de ces dernières semaines reste tout de même le futur lancement d'une revue stratégique de l'ARCEP. Elle était d'ailleurs la raison de la conférence au NUMA. « Tout l'enjeu de la revue stratégique est de savoir comment on re-hiérarchise nos dossiers » expliquait son président, qui souhaite que ses agents se l'approprient pour définir ce qui est réellement important, ce qui passera entre autres par des ateliers internes.

Il faut dire que les dossiers sont nombreux pour le gendarme des télécoms, qui veut se réinventer. « Il s'agit bien de la fin d'un cycle : celui de l'ouverture à la concurrence. On entame un autre cycle, celui du numérique » affirme son président. « Ce n'est pas parce qu'on est l'ARCEP et qu'on s'intéresse au numérique, qu'on va faire tout et n'importe quoi. L'ARCEP n'est pas un couteau suisse. L'ARCEP a une mission : la régulation des réseaux, de la tuyauterie du numérique » prévient-il.

Comme il nous l'expliquait en avril, l'Internet des objets est le grand sujet de ces prochaines années pour Soriano. « Demain, la nouvelle frontière c'est que des milliards, voire des dizaines de milliards de nouveaux capteurs vont être présents chez nous, dans votre frigo, dans votre cafetière, dans votre voiture, sur la route pour capter les places de parking... Tous ces capteurs vont solliciter le réseau, et ça amène de nouvelles problématiques » a-t-il déclaré chez Radio Classique. Au-delà de la « solidité » des réseaux, l'un des sujets d'inquiétude de l'Autorité est la vie privée.

L'ARCEP compte ainsi s'associer avec la CNIL, pour édicter le développement de bonnes pratiques en matière de données personnelles et commerciales avec les opérateurs. La question se posera d'autant plus que la loi Macron permet au régulateur d'en désigner un d'office. En le faisant, l'ARCEP les soumet ainsi à certaines obligations, dont l'ouverture à l'interception judiciaire des communications. Ce nouveau moyen devrait pallier le refus de régulation de certains acteurs, comme Skype, qui a fait grand bruit en 2013.

La neutralité du Net est aussi celle des plateformes

Autre priorité de ce « nouveau cycle » de régulation : la neutralité du Net. Depuis plusieurs années, le gendarme des télécoms est un fervent défenseur du principe de non-discrimination des contenus. Cette position risque encore de se renforcer, en France et en Europe. L'ARCEP compte par exemple mettre en place un observatoire des pratiques de gestion de trafic, comme elle le rappelle dans son bilan 2014.

« La neutralité du Net n'est rien d'autre que l'interopérabilité sur Internet. L'ARCEP a été en pointe, en contribuant beaucoup au niveau européen. Nous espérons prochainement qu'un règlement sera prochainement adopté pour conforter les pouvoirs de régulation des autorités nationales en la matière » a anticipé Soriano au NUMA. Mais comme il l'a déjà expliqué, cette neutralité a ses limites.

« Il faut accepter qu'il y ait une part d'innovation, qui doit rester à la frange, mais qui n'est pas forcément interopérable. Il n'y a pas d'un côté les dumb pipes des opérateurs télécoms et de l'autre les smart OTT [comme les GAFA] qui inventent des choses géniales. Dans les télécoms, il y a aussi de l'innovation, et il faut la respecter » détaille-t-il. La neutralité doit donc laisser la place à des services gérés montés par les opérateurs pour leurs clients. Leur périmètre reste tout de même flou, y compris dans le prochain texte européen.

Si les opérateurs doivent avoir leur espace de liberté, les services Internet devraient eux se plier à plus de régulation. « Inversement, il faut se demander s'il n'y a pas certaines plateformes qui sont devenues si essentielles et standards dans la société, qu'elles mériteraient un peu de neutralité, d'interopérabilité, et de basculer dans le monde de la tuyauterie » que contrôle l'ARCEP, estime son président.

Apprendre des erreurs en Europe

Le dernier gros dossier pour l'ARCEP est l'Europe, dans laquelle elle compte prendre plus de poids. Soriano a déjà multiplié les déplacements et rencontres avec des responsables européens. Ce ne serait qu'un début. L'Autorité serait ainsi tentée de briguer la prochaine présidence du groupement des ARCEP européennes, le BEREC.

« 80 % de nos compétences découlent du cadre européen. Nous sommes dans une certaine mesure une autorité franco-européenne. Nous sommes contrôlés par le parlement, par la Cour des comptes, par le juge... Mais aussi par la Commission européenne, qui valide nos décisions » détaillait Soriano, qui a d'ailleurs des idées claires au niveau communautaire.

Pour lui, il faut sortir du discours d'une Europe impuissante face aux « barbares » américains du numérique. « C'est une vision très négative de l'Europe, et je veux porter du positif aujourd'hui » déclarait-il au sommet de la régulation 2015 de l'ETNO (le représentant des opérateurs européens) fin juin. « Je pense que nous ne voulons pas que le modèle européen soit un rejet ou une copie du modèle américain. Nous devrions plutôt chercher les synergies pour favoriser le développement de nos économies numériques » estimait-il.

Surtout, il veut en finir avec l'idée que l'innovation numérique dépendra entièrement des opérateurs. « Les géants technologiques de demain sont les startups d'aujourd'hui. Nous devrions arrêter de croire que la construction d'un Airbus numérique nous sauvera tous. Je sais que c'est osé de le dire, mais la précédente Commission européenne a perdu un temps précieux à essayer de faire du secteur télécoms l'alpha et l'omega de l'économique numérique en Europe. La compétitivité des télécoms est nécessaire, mais pas suffisante » a-t-il lancé.

Soriano attend ainsi beaucoup du grand projet européen du moment : le marché numérique unique, qui doit ouvrir les vannes aux échanges numériques entre tous les pays de l'Union.


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