Le futur de la politique gouvernementale d’Open Data, entre CADA et données d’intérêt général

À l’occasion de la présentation de la « stratégie numérique » de son gouvernement, Manuel Valls a annoncé jeudi dernier que la France inscrirait dans la loi les principes de l’Open Data par défaut pour les données publiques. Un nouveau statut de « données d’intérêt général » devrait également voir le jour.

La promesse du Premier ministre fut courte, mais hautement symbolique. « Nous renforcerons [la] politique de mise à disposition des données publiques en inscrivant dans la loi le principe d'Open Data par défaut » a affirmé Manuel Valls, jeudi lors de la présentation de la stratégie numérique de son gouvernement. Alors que jusqu’ici, seuls les secrétaires d’État Axelle Lemaire et Thierry Mandon – respectivement en charge du Numérique et de la Réforme de l’État – s’étaient avancés sur ce terrain, l’engagement a cette fois été pris par le locataire de Matignon.

L’enjeu est de taille, puisqu’il s’agit ni plus ni moins que de renverser le paradigme qui prévaut actuellement en matière d’ouverture des données publiques : ces dernières sont diffusées sur demande, et non par principe. Plus concrètement, cela signifie que c’est au citoyen de se justifier lorsqu’il souhaite par exemple obtenir la communication d’un rapport élaboré par une administration, les détails d’un marché public, etc. Demain, ce pourrait donc être à l’administration de justifier le refus de divulguer des informations publiques. De surcroît, une mise en Open Data par défaut laisse à penser que ces données devraient être systématiquement publiées dans un format libre et ouvert, ce qui abaisserait les barrières juridiques et techniques aux réexploitations (graphiques, tableaux de comparaisons, applications pour smartphone, etc.).

Le gouvernement déterminé à permettre un accès libre et gratuit aux données publiques

Le problème est que pour l’heure, la promesse du Premier ministre semble bien creuse... Il n’a pas donné davantage de détails lors de son discours, et le dossier de presse du gouvernement indique simplement que l’exécutif souhaite « confirmer dans la loi les principes d’accès et de réutilisation de manière libre et gratuite des données publiques », d’ici l’automne 2015 – c’est-à-dire au moment où devraient débuter les débats parlementaires relatifs au futur projet de loi numérique d’Axelle Lemaire. On apprend au passage que l’exécutif profitera bien de l’occasion pour transposer la directive européenne sur les informations du secteur public (directive « PSI »), que la France se doit pourtant de basculer en droit interne avant la fin du mois prochain...

Mais rien ne dit pour l’heure de quelle manière seront encadrés ces principes – et surtout quelles seront leurs exceptions. Le Conseil national du numérique, qui remettait pour l’occasion ses préconisations au Premier ministre, invitait par exemple le gouvernement à reconnaître un « objectif général de gratuité » des données publiques, mais ne s’opposait pas à ce que certaines administrations puissent recourir, « à titre exceptionnel et dans un cadre contrôlé », à des redevances. L’institution réclamait néanmoins davantage de transparence sur les prix de ces licences de réutilisation, que des plafonds soient prévus, que des procédures de recours permettent de gérer d’éventuels contentieux, etc.

Le renforcement des pouvoirs de la CADA n’est pas encore arbitré

La politique d’Open Data du gouvernement Valls passera dans un second temps par la case « CADA », du nom de la fameuse Commission d’accès aux documents administratifs. C’est cette autorité administrative indépendante qui, depuis plus de trente ans, peut être saisie par un citoyen qui n’aurait pas réussi à obtenir la communication d’informations qu’il considère comme publiques (au sens de la loi). Actuellement, ces avis ne sont cependant que consultatifs : les administrations visées sont libres de les ignorer, ce qui oblige les demandeurs à se tourner dans un deuxième temps vers les juridictions administratives...

« Dans le projet de loi numérique, nous modifierons les missions de la CADA » a promis Axelle Lemaire jeudi dernier. Aux côtés de Manuel Valls, la secrétaire d’État au Numérique a fait valoir que l’institution devait « avoir un rôle plus important dans l’ouverture des données publiques ». Mais à nouveau, ces déclarations se révèlent bien peu engageantes...

Quels seront les nouveaux pouvoirs confiés à la CADA ? Le gouvernement va-t-il créer un « référé communication » qui permettrait à l’autorité d’obtenir du juge administratif, sous 48 heures, une ordonnance en faveur de la divulgation de documents dont la question de la communicabilité « a déjà été tranchée par la jurisprudence ou par la CADA » ? Telle était en tout cas l’idée mise en avant l’année dernière dans le rapport de la sénatrice Corinne Bouchoux (voir notre article).

« Ce n’est pas encore arbitré » a expliqué Axelle Lemaire en marge de la présentation de la semaine dernière. Selon la locataire de Bercy, le renforcement des pouvoirs de la CADA demeure néanmoins bel et bien « envisagé » par le gouvernement, l’idée étant de faire de l’autorité administrative indépendante « le bras armé de cette politique d'ouverture des données publiques ».

Les missions de l’Administrateur général des données gravées dans la loi numérique

Un autre acteur de l’Open Data devrait sortir son épingle du jeu : l’Administrateur général des données – dont les fonctions sont actuellement exercées par Henri Verdier, le directeur de la mission Etalab. Prévues par décret, les missions de cette autorité créée en septembre 2014 seront gravées dans le marbre. Axelle Lemaire veut en effet « conforter le rôle de l'Administrateur général des données en l'introduisant dans la loi ».

L’objectif ? « Renforcer sa légitimité pour intervenir en amont auprès des administrations, pour décider par exemple des jeux de données clés à ouvrir (de type adresses, registre du commerce, etc.). » À la différence de la CADA, celui qu’on appelle également le « chief data officier » français peut en effet mettre son nez dans les données détenues par les administrations, afin d’en faire par exemple un inventaire et, bien entendu, voir dans quelles conditions pourrait s’organiser leur ouverture.

Vers un statut de « données d’intérêt général »

Le dernier chantier auquel veut s’attaquer le gouvernement concerne cette fois les données ne relevant pas du champ actuel des « informations publiques » au sens de la loi CADA de 1978. L’exécutif veut obtenir la diffusion de certaines données détenues par des entreprises ou par des organismes para-publics, à partir du moment où celles-ci présentent un intérêt capital pour le grand public. Comment ? En créant un nouveau régime juridique propre à ces « données d’intérêt général ».

Présentée jusqu’ici comme une piste parmi tant d’autres, cette proposition fait désormais partie des engagements pris par le gouvernement dans le cadre de sa « stratégie numérique ». La mesure devrait ainsi être (elle aussi) au programme du futur projet de loi numérique.

Pour l’heure, le gouvernement indique simplement que cette catégorie de données d’intérêt général « permettra d’inclure dans ce mouvement des données hors du champ public stricto sensu mais détenues par des opérateurs privés (notamment délégataires de service public) et recelant un contenu « d’intérêt général » avéré (par exemple dans le domaine de l’environnement, de l’énergie, de la consommation) ». Restera désormais à voir quelles obligations pèseront exactement sur les acteurs concernés, de même que la façon dont seront définies les données rentrant dans ce périmètre...

Les modalités juridiques de mise en œuvre de ce droit avaient été imaginées par le rapport Jutand sur les données de transports, lequel préconisait de rendre « réutilisable de droit » toute « information produite dans le cadre de services au public dont l’ouverture est considérée d’intérêt général, car elle rend possible la mise en place de nouveaux services à l’intention du public » (voir notre article).

Sauf que le Conseil national du numérique (dont est membre Francis Jutand) fait clairement savoir dans son rapport qu’il « ne souhaite pas que soit créée une nouvelle catégorie juridique dite de "données d’intérêt général"». Aux yeux de l’institution, cette notion « serait par définition de portée trop large et floue ». La qualification juridique de ces données s’avèrerait en outre « trop complexe pour être mobilisable simplement », ce qui « risque par ailleurs de créer une insécurité juridique chez les acteurs privés ». En lieu et place, le CNNum en appelle à des approches plus souples (dialogue, incitations...) – et donc bien moins impératives – avec les personnes concernées.

Entre les ambitions et les actes

La présentation de la « version bêta » du projet de loi numérique, pour reprendre les mots de Manuel Valls, devrait permettre de lever les nombreuses interrogations qui restent en suspens. Pour mémoire, Axelle Lemaire a promis de dévoiler son texte avant la fin du mois. Les internautes pourront alors le commenter et proposer des modifications, avant une présentation officielle en Conseil des ministres, probablement d’ici la rentrée. Débuteront ensuite les débats parlementaires, qui promettent d'être nourris...

Il faut toutefois espérer que le gouvernement ne fasse pas machine-arrière par rapport à ses ambitions, contrairement à ce qu'il s'est passé ces derniers jours s'agissant de l'ouverture des données de transport.