Neutralité du Net : forcing du régulateur américain, contre-attaque des opérateurs

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Crédits : Kheng ho Toh/Hemera/Thinkstock
FAI
Guénaël Pépin

La semaine dernière, une tribune du directeur du régulateur américain des télécoms a lancé une course pour imposer la neutralité du Net aux opérateurs. La réforme, soutenue par Barack Obama, est une grande bataille politique du pays. Il oppose les géants du Net aux opérateurs dans leur combat autour du financement des réseaux. Ils ont jusqu’au 26 février pour faire pencher la balance.

Jamais la neutralité du Net n’a été aussi disputée par les politiques américains. La semaine dernière, le directeur de la Federal Communication Commission (FCC), Tom Wheeler, a déclaré dans une tribune diffusée par Wired que la neutralité du Net allait bientôt être une réalité. « Grâce à l’autorité que m’a confiée le Congrès, je soumets à mes collègues les plus fortes protections d’un Internet ouvert jamais édictées par la FCC » y écrivait-il. Concrètement, ces nouvelles règles interdiront aux opérateurs d’être payés pour prioriser un contenu, mais ils ne devront également pas bloquer ou ralentir un contenu légal, y compris sur mobile.

Malgré les apparences, ces règles sont jugées radicales pour les opérateurs télécoms. Ils sont en pleine bataille avec les fournisseurs de services Internet (comme Google ou Netflix) pour qu’ils contribuent directement au financement de leurs réseaux ou paient pour le droit à un canal « prioritaire », plus rapide que les services concurrents. « Les opérateurs Internet ont une motivation compréhensible à vouloir gérer leurs réseaux, dans leur intérêt économique. Mais ces actions ne sont pas toujours optimales pour les internautes » juge le directeur de la FCC.

La FCC, un régulateur à l’autorité contestée

Jusqu’ici, les opérateurs Internet n’étaient pas considérés comme des opérateurs téléphoniques classiques, et n’avaient donc pas à répondre aux mêmes règles. La FCC ne pouvait pas imposer la neutralité du Net, et l’a appris à ses dépens. En 2010, la commission a tenté d’imposer l’Open Internet Order, un ensemble de règles de transparence et de non-discrimination censé garantir cette fameuse neutralité.

Les opérateurs se sont rapidement opposés au projet et Comcast a attaqué en justice la réforme de la FCC, arguant que la commission n’avait pas l’autorité pour réguler son réseau. L’entreprise a rapidement gagné son procès. Son concurrent Verizon a également attaqué ces règles la même année et a gagné début 2014. Les opérateurs fixes et mobiles peuvent ainsi bloquer et prioriser un contenu comme bon leur semble. Seule une transparence a été ajoutée.

L’erreur de la FCC a été de compter sur de mauvaises règles pour tenter de réguler les opérateurs Internet, qui sont hors de son champ d’action. Pour imposer la neutralité du Net, le gendarme des télécoms compte changer la classification des opérateurs.

Dans sa tribune, Tom Wheeler a annoncé ce que les opérateurs redoutaient le plus. Le directeur de la FCC compte reclasser ces entreprises en « common carriers », soit des opérateurs classiques, auxquels une règle de non-discrimination des contenus s’applique. Un désastre pour ceux qui veulent « innover » par la discrimination des contenus et des acteurs. Le régulateur précise tout de même que ce statut sera « modernisé », sans précisions supplémentaires. Les règles précises ne seront pas publiées avant le vote des membres de la FCC, qui aura lieu le 26 février. La FCC prend seule ces décisions, sans aucun contrôle externe.

Les pro-neutralités en plein lobbying public

Cette déclaration de Tom Wheeler n’était pas évidente. Il était jusqu’alors connu par le public américain pour sa carrière de lobbyiste pour les câblo-opérateurs, inspirant peu confiance aux partisans d'un Internet neutre. Computerworld juge d'ailleurs sa déclaration comme « un volte-face ». Alors qu’il préparait un premier ensemble de règles, bien moins drastiques, Barack Obama l’a quelque peu aidé, voire poussé, à franchir le pas. Dans une déclaration à la mi-novembre, le président américain appelait à ce qu’Internet soit considéré comme un service vital aux citoyens. Pour la Maison-Blanche, c’est du « bon sens » que d’imposer cette neutralité des réseaux aux opérateurs.

Barack Obama ne s’est lui-même pas manifesté spontanément. Plutôt que le lobbying des fournisseurs de services Internet, c’est la réaction du public au problème qui est citée dans la déclaration. Pour décider de ses nouvelles règles, la FCC avait monté un outil de commentaires ouvert aux internautes. En six mois, 4 millions de messages majoritairement pro-neutralité y ont été postés, un nombre « record » selon la FCC.

Cet afflux est notamment dû à un sketch de John Oliver, qui anime l’émission Last Week Tonight sur HBO, en juin. Il y appelle les « trolls » d’Internet à enfin se rendre utile en défendant la neutralité du Net sur le site de la commission, face au « lobby » des opérateurs et à Tom Wheeler. Le site de la FCC est rapidement tombé sous les connexions. De quoi légitimer la réaction de Barack Obama, et les nouvelles règles du régulateur.

Des querelles avant tout commerciales

Les fournisseurs de service Internet sont aussi actifs dans la défense de leurs intérêts. Le premier d'entre eux, Netflix, est impliqué dans des batailles contre plusieurs opérateurs sur le paiement du trafic massif qu’il envoie aux internautes. Ces derniers lui réclament généralement le financement des interconnexions, quand Netflix tente d’intégrer ses serveurs directement dans les réseaux des opérateurs, pour réduire sa charge. Le service de vidéo par abonnement a, par exemple, limité un temps les meilleures qualités vidéo aux fournisseurs d’accès accueillant ses serveurs chez eux.

Mais sa plus grande arme est la publicité. Alors que les accords d’interconnexion (de « peering ») sont historiquement confidentiels, Netflix a mis un point d’honneur à rendre publics les accords qui lui imposent un paiement. Le service édite également un index de vitesse des FAI, mais sans donner de détails sur sa méthodologie. Il a surtout décrit ses disputes commerciales avec les opérateurs comme des problèmes de neutralité, ce qui n’est pas  encore vérifié. Que le régulateur impose la neutralité l’aiderait donc beaucoup dans son combat.

Plusieurs organisations et entreprises numériques, de Mozilla à Netflix, ont lancé le site « Battle for the Internet » pour inviter les internautes à peser sur le débat de la neutralité. Dans tous les cas, l’annonce par la FCC de nouvelles règles restrictives a engagé une course contre la montre pour les opposants au texte.

Une majorité d’opérateurs opposés, soutenus par les républicains

Car les opérateurs Internet sont, eux, majoritairement opposés à cette réforme. Ils ont deux semaines pour convaincre les membres de la FCC que les nouvelles règles proposées par leur directeur sont nocives pour Internet. Ils sont aidés dans ce combat par les représentants républicains du Congrès, qui voient d’un mauvais œil toute régulation supplémentaire du réseau. Surtout si elle est poussée par la Maison-Blanche.

À la mi-janvier, le parti républicain a proposé une nouvelle législation, censée bloquer les efforts de la FCC. Le texte empêche la commission de fixer de nouvelles règles, en lui retirant ses deux bases légales : la section 706 du Telecommunication Act et le « Title II » qui permet d’assimiler les opérateurs Internet aux anciens opérateurs téléphoniques. La FCC en serait donc réduit à l’application des règles définies par le Congrès. Il propose également de larges exceptions à la neutralité pour la gestion du réseau, tout en laissant les fournisseurs d’accès libres de prioriser ou bloquer des contenus. Pour le moment, cette proposition n'a pas débouché sur de changements concrets. 

Selon les opérateurs, une régulation supplémentaire étoufferait les acteurs d’Internet, que ce soit eux, les start-ups ou les services dominants. Ils s'apprêteraient même à attaquer en justice les nouvelles règles, ce qui ne semble pas inquiéter la FCC, rapporte TechCrunch. Contrairement aux règles imposées en 2010, celles que la FCC compte voter fin février sont censées être inattaquables juridiquement.

Un opérateur a pourtant une voix discordante. « C'est un de ces sujets très chargés, très politisés. Nous avons reculé d'un pas et conclu que c'est dans l'intérêt de nos clients, de nos consommateurs, et de l'industrie, et nous avons franchement trouvé certains arguments [de nos concurrents] très peu convaincants » affirmait mardi Stephen Bye, le directeur technique de Sprint à Reuters. Il estime en outre que les menaces sur la compétitivité ou les investissements dans les réseaux télécoms seraient grandement exagérées.

Tom Wheeler, « un héros » de l'Internet ouvert

Les argumentaires de ces entreprises sont parfois repris mot pour mot par les membres républicains du Congrès. Une partie aurait même chamboulé leur calendrier pour se consacrer entièrement à la question dans les semaines à venir. En plus de l’argument de l’innovation, les représentants républicains opposés au texte estiment que Barack Obama n’a pas laissé de choix à Tom Wheeler sur sa décision. En s’adressant publiquement à la FCC, le président américain aurait simplement donné ses ordres à la FCC... Pourtant rattachée et « sous contrôle » du Congrès. En clair, ils accusent Obama d’avoir porté atteinte à la séparation des pouvoirs.

Deux enquêtes parallèles ont été lancées par les parlementaires, demandant la publication de tous les échanges entre la Maison-Blanche et la FCC. Tom Wheeler, lui, est censé expliquer sa décision. Ces attaques seraient pourtant injustifiées selon l’association de défense des libertés Public Knowledge, citant plusieurs interventions d'anciens présidents sur l’action de la FCC, qui n’ont pas posé de problème au même parti. De plus, aucune loi n’empêcherait le président de donner son avis sur ces questions, ni de discuter avec le régulateur des télécoms. Le média spécialisé Gigaom estime lui ces tentatives de retarder l’arrivée d’une neutralité du Net d'« inutiles ».

L’opposition vient également de la commission elle-même. Mardi, le commissaire Ajit Pai publiait un communiqué dans lequel il expose six raisons de ne pas cautionner le plan « de Barack Obama ». Selon lui, les nouvelles règles permettraient de réguler les prix des forfaits, empêcheraient de limiter volontairement les débits des abonnés ou d’imposer des volumes de données mensuels. Pour lui, l’État veut « gérer au plus près » Internet, pour plus tard en faire un équivalent du service public. Enfin, ces règles seraient trop ouvertes aux litiges et ouvriraient la porte à de nouvelles taxes.

Cette lecture d’Ajit Pai, ancien responsable des questions réglementaires pour Verizon, n’est pas partagée par tous. « La réforme proposée par le directeur Wheeler reflète les demandes des Américains, et il devrait être applaudi comme un héros, en tant que parangon d'un Internet ouvert, rapide et équitable » a réagi Public Knowledge.


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