Quand un contrat entre Microsoft et la Défense prenait des coups de canon

En avril 2008, nous révélions que Microsoft avait proposé à deux ministères au moins une offre « open bar ». Contre une somme de quelques dizaines d’euros environ par poste, le ministère pouvait puiser dans toutes les solutions Microsoft, applications et même solutions de développements. Le marché de 4 ans reposait en fait sur un droit d’usage. À terme, le ministère profitait d’une option d’achat pour l’acquisition de l’ensemble des logiciels. Problème : tout n’a pas été aussi simple dans ce contrat passé sans appel d’offres ni procédure publique, mais actuellement renégocié.

Il y a trois ans, Le Monde Informatique confirmait la signature le 29 mai 2009 de cet accord-cadre entre Microsoft Irlande et la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructures et des Systèmes d'Information (DIRISI). Un marché portant justement sur la fourniture de logiciels Microsoft pour 100 euros HT, en sus de la mise en place d'un centre de compétence au sein de cette direction. Dans une lettre adressée aux parlementaires, l’Association francophone des utilisateurs de logiciels libres (AFUL) affirmait que « l'accord signé en 2009 portait sur un nombre de 188 500 postes (soit 18,85 millions d'euros HT), ajustable de 170 000 postes au minimum jusqu'à un maximum de 240 000 postes ». En outre, selon l’AFUL, l’option d'achat serait d’au maximum 5 150 000 euros sans appel d'offre ni procédure de marché public.

Dans la foulée, le député Bernard Carayon s’étonnait de cette mesure via une question parlementaire : le contrat évince selon lui la « recherche d'alternatives aux logiciels de Microsoft » tout en organisant « l'assujettissement aux formats et protocoles propriétaires fermés ». En outre, le centre de compétences Microsoft au sein de la DIRISI laisse craindre selon le parlementaire « une uniformisation totale des systèmes d'information du ministère de la défense par l'utilisation exclusive de logiciels Microsoft. »

L'avis favorable de la Commission des marchés publics

Dans sa réponse, le ministre de la Défense Hervé Morin confirmait l’existence de ce contrat destiné « à mettre à jour les produits Microsoft détenus par le ministère de la Défense, pour les porter au dernier niveau technologique disponible ». Un accord passé certes « selon la procédure de marché négocié sans publicité préalable ni mise en concurrence » mais cependant en pleine « conformité avec le code des marchés publics ». Le ministre rassurait le député : tout a été « examiné par la commission des marchés publics de l'État qui a donné un avis favorable à la passation de cet accord-cadre. » 

En mai 2008, la commission des marchés publics de l'État avait en effet été saisie par le ministère de la Défense pour avoir un avis de conformité. De fait, tout n’est pas passé comme une lettre à la poste. En témoigne ce document préparatoire à cet avis que nous avons pu consulter. Son auteur réclamait alors plus qu’une grande prudence avant de confier ce marché au géant américain...

• Télécharger le rapport de la Commission des marchés publics (CMPE N° 08-0179)

Ne pas ignorer les pratiques de l'éditeur américain

Le rapporteur qui « n’est pas un militant actif du logiciel libre », de son propre aveu, rappelait la condamnation de Microsoft pour abus de position dominante, le débat épineux sur l’OOXML, le monopole de fait de l’éditeur américain en matière de suite bureautique ou encore sa toute-puissance sur le terrain des brevets. Il regrettait aussi que le terme « d’interopérabilité » soit absent de ce contrat élaboré sans mise en concurrence. « L’administration française ne peut ignorer les positions de la Commission européenne sur les pratiques de Microsoft et le fait que de nouvelles enquêtes sont en cours » annonçait-il avant de lister les textes militant en faveur de l’interopérabilité (ordonnance ministérielle du 7 décembre 2005, décret n°2007-284 du 2 mars 2007, etc.). Dans le même temps, impossible pour lui de connaitre les raisons de l'absence de mention du format Open Office et OOXML dans cet accord.

Un avenir illimité

Dans l’examen de cette version préparatoire à l’accord-cadre, le rapporteur notait quelques délicatesses. Par exemple, un article du contrat « qui permet l’ajout sans avenant de nouveaux produits, non spécifiés à ce jour. » Cette mention a des effets vénéneux puisqu'il est du coup impossible de définir le prix des produits futurs. Le rapporteur se demande du coup « quel est l’objet réel du marché, autre que celui d’accepter pour le présent et pour l’avenir le catalogue de Microsoft ». Pire, « si l’on suit le service sur le caractère inévitable de se fournir auprès de Microsoft des nouvelles versions des logiciels, cet avenir sera illimité et rend alors sans objet la durée du marché de 4 ans. »

Autre chose. Le projet avait été présenté sans être chiffré. Mais le rapporteur avait estimé le coût du droit d’usage des seules 170 000 licences Office à 8 millions d’euros et même 80 millions d’euros si on tient compte des coûts indirects de maintenance. Des coûts cependant difficiles à quantifier puisque « l’administration paie pour ses stations de travail le coût du logiciel Windows, dont les versions successives sont liées par Microsoft aux versions successives des logiciels du présent accord-cadre.» De fait, « ce coût est certes indirect et aujourd’hui caché, mais il apparaîtra si un jour une mise en concurrence devient possible en pratique sur des fournitures machines et systèmes non liées. »

« Et vogue la galère »

Plus loin dans le document, le rapporteur esquissait l’empoisonnement concurrentiel que génère ce type d’accord. Un passage que nous reproduisons in extenso :

«tout le monde sait bien ce qui se passe en pratique, et qui se répète dans bien d’autres domaines où un fournisseur est en position dominante : dans le cas présent les utilisateurs ont l’habitude des produits du fournisseur et rechignent à en changer, l’acheteur public est de toute façon obligé à terme d’acheter les versions successives des produits, les anciennes versions étant « arrêtées » à une date dépendante du bon vouloir du fournisseur. De plus l’acheteur public est depuis longtemps en relation avec le fournisseur et se fait convaincre facilement par ce dernier que la nouvelle version des produits présente des avantages significatifs et qu’il se doit de l’acquérir. Comme l’acheteur est loin des utilisateurs, il a du mal à apprécier la réalité de ces avantages, de plus éminemment variables suivant les utilisateurs. De toute façon le fournisseur qui, lui, connaît dans le détail leurs différents besoins est capable d’apporter les arguments techniques nécessaires que l’acheteur ne peut prendre le temps de vérifier. Comme personne ne regarde le coût global du dispositif, surtout dans l’informatique, c’est ainsi que « vogue la galère ». »

Il regrettait du coup l’absence de mise en concurrence qui « permet ainsi au fournisseur de s’abstraire d’obligations de compatibilité descendante, montante et horizontale et de pérennité de formats des versions qui pourraient être exigées à juste titre dans le cahier des charges d’un appel d’offres, puisqu’elles qu’elles conduisent à des économies substantielles et sont offertes par les produits concurrents au travers de la norme ODF. »

Dans ses conclusions, il dénonce aussi le déficit de politique industrielle en France. « Si une telle politique avait été définie clairement, votre rapporteur aurait pu en déduire les recommandations à faire pour la mettre en oeuvre dans le cadre du code des marchés publics et du projet qui est présenté à votre commission. » En vain.

Asymétrie de compétences

Le rapporteur exprimait enfin ses doutes « quant aux avantages qu’on peut attendre du présent projet d’accord-cadre en contrepartie des nombreux abandons des principes relatifs aux achats publics qu’il suppose », d’autant que cet accord occulte « des coûts liés importants et récurrents induits par le présent accord-cadre, ce qui est à l’opposé des préoccupations centrales de la RGPP ». Il se disait également « frappé par l’asymétrie de compétences et d’informations entre le service et son fournisseur, à la veille d’une négociation difficile ». Avant de recommander a minima au service de se doter d’une assistance à maitre d’ouvrage, histoire de correctement mesurer et négocier cet accord, tout en insistant sur le critère de l’interopérabilité...

Seul ce rapport préalable à l’avis de la commission des marchés publics de l'État a fuité, non l’avis lui-même non l’accord-cadre finalement signé. On ne sait du coup si les remarques de ce rapport ont été prises effectivement en compte par la suite. Ce contrat-cadre s’achève en tout cas en mai 2013, ce qui conduit le ministère de la Défense à entrer dans une nouvelle phase de négociation.

Questionné, Frédéric Couchet (April, association oeuvrant pour le logiciel libre) se demande : « il serait  intéressant de connaître l'impact de cet accord pour les fournisseurs de solutions libres. Le Ministère de la Défense est-il devenu un théâtre d'opérations réservé à Microsoft, exilant les acteurs libristes ? » Pour le représentant de l'April,  « le respect de la circulaire Ayrault sur le logiciel libre impose naturellement la suspension de la renégociation du contrat et la transparence autour de ce dossier. »