La future régulation mondiale du net entre les mains de l’UIT

Vous n’en avez certainement pas encore entendu parler, mais un événement majeur pour la régulation internationale des télécommunications aura lieu à la fin de l’année.

Il s’agit de la Conférence mondiale sur les télécommunications internationales, CMTI (en anglais World Conference on International Telecommunications, ou WCIT prononcé « Wickit »), qui se tiendra à Dubaï du 3 au 14 décembre 2012. Un sujet tout aussi complexe que passionnant : juste la future régulation mondiale d’Internet !

Organisée par l'Union internationale des télécommunications (UIT), cette grand-messe des télécoms est cruciale, car elle va réviser le Règlement des télécommunications internationales (RTI, ne soyons pas avares de sigles), traité global mettant en place les principes généraux régissant l'établissement et l'exploitation des télécommunications internationales. Le but : faciliter l'interopérabilité des réseaux et l'échange de trafic à travers les frontières.

Dans un monde interconnecté où les technologies de l'information et de la communication sont au cœur de presque toutes nos activités, le rôle joué par l'UIT est plus décisif que jamais. Mais tandis que l'Union joue un rôle important pour ce qui est de la promotion du déploiement du réseau large bande, de l'élaboration des normes techniques, de la gestion du spectre à l'échelle mondiale et de la négociation des cadres internationaux en matière de cybersécurité, la question se pose toutefois de la légitimité d’un élargissement de son mandat pour inclure la gouvernance et la régulation mondiale d'Internet.

L’UIT : cadre mondial contraignant pour les télécommunications internationales

Retour en arrière sur l’UIT. Fondée à Paris en 1865, sous le nom d'Union télégraphique internationale, elle porte son nom actuel depuis 1932. En 1947, elle devient l'une des institutions spécialisées des Nations unies, et travaille en partenariat avec les secteurs public et privé. Entre la toute première Convention signée en 1865, et les Constitution et Convention actuelles, l'Union est passée de 20 membres à 193 États Membres et plus de 700 entités du secteur privé et établissements universitaires Membres de secteur.  

L'importance de l'UIT repose essentiellement sur la force de ses textes fondamentaux, qui établissent un cadre mondial contraignant pour les télécommunications internationales dont la portée considérable vise à promouvoir les télécommunications. Pour se faire, l’UIT se compose de trois secteurs : celui des radiocommunications (UIT-R), celui de la normalisation des télécommunications (UIT-T) et celui du développement des télécommunications (UIT-D). Les travaux de chacun des trois secteurs de l’Union trouvent leur aboutissement dans les conférences ou réunions au cours desquelles les Membres négocient les accords qui servent de base à l’exploitation des services de télécommunication dans le monde.  

Habilitées à réviser le Règlement des télécommunications internationales, les Conférences mondiales des télécommunications internationales sont, pour leur part, convoquées à la demande de la Conférence de plénipotentiaires. Organe suprême de l’Union, celle-ci est composée de délégations représentant les États Membres, et convoquée tous les quatre ans pour définir les grandes orientations stratégiques de l’organisation, déterminer sa structure et ses activités.  

Après avoir examiné un certain nombre de contributions présentées par les États Membres, la Conférence de plénipotentiaires de l'UIT (Antalya, 2006) a adopté la Résolution 146, par laquelle elle a décidé qu'il faudrait procéder à un examen du Règlement des télécommunications internationales. Et c’est lors de la dernière Conférence de plénipotentiaires de l'UIT (Guadalajara, 2010) qu’il a été décidé dans la Résolution 171 « d'examiner et d'étudier toutes les propositions de révision du RTI » lors de la CMTI de 2012.

Contexte : première révision du traité des Nations unies depuis 24 ans

Initialement, cette agence intergouvernementale était dédiée à la télégraphie, puis à la gestion du spectre des fréquences radioélectriques. Les industries des télécommunications étaient alors établies en monopoles étatiques, et les services concernés étaient plutôt les échanges voix que data. Les coûts des télécommunications internationales, pour appeler par exemple de la France à la Tunisie, étaient décidés directement entre États Membres, entre monopoles étatiques. Et l’UIT servait de forum pour négocier ces tarifs.  

Puis, dès le début des années 90, on assiste à un phénomène de privatisation et de libéralisation des marchés des télécoms dans la plupart des pays, en parallèle du développement d’Internet, de la croissance exponentielle du volume du trafic, et de l’émergence de nouveaux intermédiaires techniques. Se pose alors la question de la légitimité d’un traité qui établit les relations entre gouvernements, à l’heure où ces accords se passent désormais entre acteurs privés.  

Mais plutôt que d’annuler le règlement intergouvernemental, il est toutefois décidé que celui-ci sera révisé. L’objectif déclaré de la conférence : soutenir une croissance équitable et un développement durable des réseaux, en donnant notamment plus de voie aux pays en voie de développement.

Les 193 États Membres de l’UIT procéderont donc en décembre prochain à la première révision du traité depuis son établissement à Melbourne (Australie) en 1988, il n’y a pas moins de 24 ans.

Enjeux politiques : préserver un Internet ouvert sans entraver le marché  

La révision du traité est un événement de premier plan. Les enjeux sont tout d’abord politiques. Tandis qu’il s’agit pour les acteurs économiques et la plupart des États Membres de l’UIT de s'assurer de la pérennité du modèle proconcurrentiel qui a prévalu jusque-là, histoire qu’aucune règle contraignante ne vienne entraver leurs pratiques et acquis, certains amendements proposés pourraient viser « à étendre le mandat de l’UIT à certaines problématiques comme l’adressage et le routage IP ou la coopération en matière de cybercrime, et ainsi saper la gouvernance globale d’Internet » prévient La Quadrature du Net.

« Les modifications du RTI pourraient entraîner des changements dans l'architecture, les opérations, le contenu et la sécurité d'Internet » s’inquiète l’ISOC. La réglementation des nouvelles technologies serait ainsi susceptible d’« ouvrir la voie à la censure grâce à des technologies comme le filtrage DNS qui fragmentent l'Internet mondial ». La protection des données et la cyber sécurité sont également en ligne de mire. Et lorsque l’on sait que des pays comme la Russie, la Chine, l’Égypte ou l’Algérie figurent parmi les États Membres qui demandent la prise en compte de ces sujets dans le nouveau Règlement, cela ne semble pas de bon augure.  

« Les inquiétudes grandissent quant au fait que certains États Membres s'efforceront d’affirmer l'autorité réglementaire sur Internet par le biais de l'UIT, et que de tels États pourraient utiliser une telle autorité pour adopter des politiques dommageables pour le développement et la portée mondiale d’Internet » souligne le Centre pour la Démocratie et la Technologie (CDT) dans son analyse de la contribution de l’ETNO, le lobby des gros opérateurs télécoms européens.  

« Le nouveau traité pourrait conférer aux Nations unies une emprise sans précédent sur Internet. Des douzaines de pays, comme la Russie ou la Chine, sont en train de faire pression pour atteindre ce but avant la fin de l’année » s’inquiétait ainsi Robert M. McDowell, commissaire américain à la Commission fédérale des communications, dans une tribune parue en février 2012 dans le Wall Street Journal.

Certaines des propositions d’amendement font ainsi débat quant à la gouvernance et au contrôle d'Internet souligne le Centre pour la Démocratie et la Technologie (CDT), notamment dans les domaines suivants :

• Tarification et interconnexion : l’ETNO, membre sectoriel de l'UIT, a proposé une série de changements radicaux dans le système de peering et d'interconnexion entre les fournisseurs de réseaux IP.
• Régulation du trafic de routage : l’Égypte et les États arabes ont proposé qu'« un État Membre a le droit de savoir par où passe son trafic et devrait avoir le droit d'imposer des règles de routage dans ce domaine, à des fins de sécurité et de lutte contre la fraude ». Une proposition similaire a été faite par l’autorité russe en charge des télécommunications, la RCC, soutenue par la Fédération de Russie.
• Allocation des adresses IPv6 : la Côte d'Ivoire et la Fédération de Russie ont proposé un amendement qui entend confier à l’UIT un rôle dans l'attribution d’une partie des adresses IPv6.
• Limitations de l'accès et de l'utilisation des télécommunications : la Fédération de Russie et la RCC ont mis en avant une proposition qui impose aux États Membres de veiller à l'accès aux infrastructures de télécommunications, sauf quand elles sont utilisées « à des fins d'ingérence dans les affaires intérieures ou de sape de la souveraineté, de la sécurité nationale, de l'intégrité territoriale et de la sécurité publique dans d'autres États, ou pour divulguer des renseignements de nature délicate ».

Enjeux économiques : soutenir la capacité d’innovation et la qualité de service

Les enjeux sont donc principalement politiques. Mais pas seulement. Ils sont également économiques. Pour financer la poursuite du développement de l'Internet mondial, la question de l'interconnexion des divers acteurs sera au cœur de la conférence.

Face à la croissance de la demande en bande passante et à l’accroissement des coûts d’investissement techniques, les modèles économiques pour un partage équilibré de la valeur entre opérateurs et éditeurs sont remis en question.

Dans le droit fil du débat technicoéconomique sur la neutralité du Net, les télécoms font pression pour pouvoir instaurer un Internet à deux vitesses avec une qualité de service minimale garantie, tout en proposant parallèlement des offres payantes premium.

Pour les fournisseurs de contenus, cela ne va bien sûr pas de soi. Selon l’analyse de Scott Marcus, consultant spécialisé dans les télécommunications, du cabinet WIK Consult GmbH : « (1) Le trafic Internet est certes en hausse, mais le coût d’usage par abonné dans le réseau fixe est relativement constant. (2) Les prix des services à large bande fixes sont stables étant donné que les coûts sont stables. Face à l’augmentation réelle des coûts, les opérateurs réseaux semblent être en mesure d'augmenter les prix en conséquence. (3) L'argument des subventions croisées repose sur la théorie des marchés bifaces, mais cette théorie n’implique pas forcément que les subventions devraient passer des fournisseurs de contenus aux opérateurs réseaux. »

Toutefois, d’après l’ETNO, le nouveau traité devrait « permettre l’accroissement des revenus grâce à des accords de tarification de la qualité de service de bout en bout et de la valeur des contenus » et autoriser l’instauration de « nouvelles politiques d’interconnexion basées sur la différenciation des critères de qualité de service pour des services et des types de trafic spécifiques (non uniquement pour les "volumes") ». Dans sa contribution, le lobby des télécoms européen appelle ainsi à un nouvel écosystème d'interconnexion IP, décidé directement entre opérateurs et éditeurs – sans passer par la case régulation – et qui leur permettrait de : (1) fournir des services réseau à forte valeur ajoutée à la fois aux clients finaux, aux acteurs « over the top » et aux fournisseurs de contenu ; (2) projeter la valeur de la livraison du trafic sur les infrastructures de réseau.

Dans le contexte de la révision du traité de l’ONU, les opérateurs télécoms craignent donc, comme le souligne La Quadrature du Net, « d’être empêchées par les législateurs et les régulateurs, d’établir de tels modèles économiques. L’adoption récente d’une loi dans ce sens aux Pays-Bas, sous la pression de la société civile, montre que les législateurs peuvent décider de protéger effectivement la neutralité du Net, en mettant en place des règles strictes pour lutter contre les pratiques de discrimination du trafic et réglementer les accords commerciaux ».

Doit-on en avoir peur ?

À cette question posée par Benoît Tabaka, ancien secrétaire général du Conseil National du Numérique (CNNum), désormais responsable des relations institutionnelles chez Google, et qui modérait mardi 2 octobre 2012 une conférence organisée par l’ASIC sur la conférence de l’UIT, le directeur des affaires institutionnelles de Skype/Microsoft, Jean-Jacques Sahel répondait : « Non, mais certaines propositions pourraient avoir de graves conséquences. »

Point crucial : « la structure de l’UIT manque de transparence et ne réunit pas tous les acteurs, des paramètres nécessaires pour légiférer sur un média qui a beaucoup d’intervenants différents et qui fonctionne sur une base aussi décentralisée, participative et gérée par les utilisateurs, que celle d'Internet », comme le souligne le CDT.  

Prévenant contre le « risque d’un gentleman agreement », Félix Treguer de La Quadrature du Net s’est d’ailleurs inquiété d’une certaine « inertie des pouvoirs publics ». Il sera alors intéressant de voir la réponse prochaine du ministre des Affaires étrangères, suite à la récente question écrite du député UMP Patrice Martin-Lalande « sur les positions que la France compte prendre et défendre au sujet de la gouvernance mondiale d'Internet dans le cadre de la conférence mondiale des télécommunications internationales (CMTI) : Comment le gouvernement a-t-il préparé cette conférence, en lien avec les acteurs nationaux (acteurs privés, société civile, etc.) et nos partenaires européens ? Quels sont les enjeux prioritaires qu'a défini le gouvernement et de quelle manière entend-il faire valoir ses positions dans cette conférence mondiale ? Quel rôle le gouvernement souhaite-t-il voir attribuer à l'UIT dans le cadre de la gouvernance nécessairement "multiacteurs" d'Internet ? Le gouvernement entend-il faire valoir la nécessité d'une nouvelle répartition de la valeur générée par lnternet et proposer les modalités de mise en œuvre de cette nouvelle répartition ? »

En attendant les réponses à ces questions cruciales, le débat se fait vainement attendre en France alors que la conférence se tient début décembre. On touche pourtant ici à la gouvernance mondiale du Net, à la neutralité d’Internet et à la liberté de communication des citoyens.