Ce rapport qui invitait Macron à ouvrir des « données d’intérêt général »

Next INpact a réussi à se procurer un rapport commandé sous le précédent quinquennat par Emmanuel Macron et Axelle Lemaire au sujet des « données d’intérêt général ». Certaines de ses préconisations pourraient inspirer la nouvelle majorité.

Emmanuel Macron a profité de son discours sur l’intelligence artificielle, le 29 mars dernier, pour préciser ses ambitions en matière d’ouverture des données publiques. Et parfois même privées. Le chef de l’État souhaite notamment faciliter « la création de plateformes de partage de données entre acteurs publics et privés, avec une logique sectorielle ».

Le président a expliqué vouloir « créer le cadre » propice à ce que les entreprises « aillent plus loin dans leurs pratiques de partage et de valorisation de leurs données ». L’objectif affiché : favoriser l’innovation et la productivité. « À l’image des réseaux, la valeur des jeux de données croît plus que proportionnellement, on le sait, à leur taille », s’est justifié le locataire de l’Élysée.

« Nous ferons donc œuvre de pédagogie et de soutien à toutes les initiatives privées d'ouverture et d'échange pour que naisse, dans tous les secteurs, une économie ouverte de la data – du secteur bancaire pour les données de transactions à l'agriculture pour l'efficacité des pesticides, en passant par les données de test de véhicules autonomes », a esquissé le chef de l’État.

De quoi relancer les débats autour des données dites d'intérêt général, situées à la frontière entre « public » et « privé » (transports, santé...).

Une approche sectorielle des « données d’intérêt général »

« Les données sont généralement le point de départ de toute stratégie en IA, car de leur disponibilité dépendent de nombreux usages et applications », souligne le rapport Villani sur l’intelligence artificielle (ou « IA »). « Or les données bénéficient aujourd’hui majoritairement à une poignée de très grands acteurs. »

Le député LREM a ainsi plaidé auprès du chef de l’État pour que la puissance publique impose « dans certains cas » l’ouverture de données dites « d’intérêt général ». « Ce n’est qu’au prix d’un plus grand accès et d’une meilleure circulation de ces données, pour en faire bénéficier les pouvoirs publics, mais aussi les acteurs économiques plus petits et la recherche publique, qu’il sera possible de rééquilibrer les rapports de forces », se justifie le célèbre mathématicien.

Cédric Villani y suggère plus précisément « une ouverture progressive, au cas par cas et selon les secteurs, de certains jeux de données pour des motifs d’intérêt général ». Cette ouverture pourrait prendre deux formes :

• Un « accès à ces données pour la seule puissance publique afin, par exemple, de nourrir une plateforme publique de données ».
• Une « ouverture plus large (Open Data), y compris pour les autres acteurs économiques ».

Cette notion de « données d’intérêt général » n’est cependant pas tout à fait nouvelle, puisqu’on retrouvait déjà dans certaines lois de la précédente majorité des dispositions visant à obtenir l’ouverture d’informations détenues par des acteurs privés, mais intéressant le public.

La loi Numérique de 2016 contraint par exemple les sociétés d’autoroutes à communiquer au ministère de l’Intérieur les vitesses à ne pas dépasser sur leurs réseaux respectifs. Le même texte oblige d’autre part les gestionnaires des réseaux publics de distribution de gaz et d’électricité à mettre en ligne les « données détaillées de consommation et de production issues de leur système de comptage d’énergie ».

On pourrait également évoquer la loi Macron de 2015, qui était censée conduire les sociétés de transport (SNCF, Air France, RATP...) à ouvrir leurs données de type horaires, arrêts, tarifs, etc. Il s’agit toutefois d’un assez mauvais exemple – ironie de l’histoire, pour un texte porté par l’actuel locataire de l’Élysée – puisque l’exécutif a renoncé à prendre le décret relatif à cette mesure.

L'exemple type des transports publics

Tout en appelant à l’ouverture de nouvelles « données d’intérêt général », le rapport Villani invite le législateur à veiller tout particulièrement à ce que ces mouvements « ne dissuadent pas les entreprises de procéder à la collecte de ces données ou d’inventer de nouveaux modèles d’affaires ». Avant d’insister : « Le degré d’ouverture imposé à ces données doit prendre en compte un ensemble de facteurs, notamment l’impact économique, financier et concurrentiel sur les entreprises concernées. »

Le député ne s’avance toutefois guère sur le type de secteurs qui pourraient être utilement poussés à ouvrir leurs données. L’un des rares exemples qu’il prend concerne les transports. Les dispositions de la loi Macron, peu respectées, sont en effet appelées à être réécrites (en partie à cause d’un nouveau règlement européen). Cédric Villani a ainsi saisi la balle au bond :

« La loi mobilité [qui devait initialement être présentée en février dernier, ndlr] pourrait servir de véhicule pour mettre en œuvre le point d’accès national prévu par ce règlement en accélérant les termes des obligations qui sont échelonnées de 2019 à 2023. Cette loi pourrait par ailleurs aller plus loin que les seules données d’information, et se pencher sur une ouverture plus large des données. Elle pourrait prévoir une régulation de la diffusion et de l’usage des données de transport notamment en matière de formats, d’interopérabilité et d’utilisation préférentielle de logiciels libres et création de communs numériques. »

Un rapport commandé en 2015 par Emmanuel Macron

Mais quels pourraient être les autres secteurs concernés par cette ouverture à marche plus ou moins forcée ? En cherchant un peu dans les tiroirs, la majorité devrait rapidement tomber sur un rapport commandé par Emmanuel Macron lorsqu’il était encore ministre de l’Économie.

Nous avons en effet appris d’une source bien informée que le locataire de Bercy avait demandé courant 2015 à l’Inspection générale des finances et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) de plancher sur les « données d’intérêt général », dans le prolongement du rapport dit « Cytermann » – lui aussi lancé dans la plus grande discrétion.

Nous avons cependant dû nous armer de patience pour obtenir ce rapport remis à Emmanuel Macron et Axelle Lemaire début 2016. Il a en effet a fallu que la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) désapprouve le refus tacite qui nous avait été opposé pour que l’Inspection générale des finances nous le communique.

Parmi les auteurs de ce document de près de 400 pages, deux noms sont à souligner. Tout d’abord celui de Grégoire Tirot, inspecteur des finances devenu par la suite directeur de cabinet de Mounir Mahjoubi, le secrétaire d’État au Numérique (pour quelques mois uniquement). Puis celui de Manon Perrière, auditrice au Conseil d’État, nommée par la suite rapporteure générale de la CADA (et dorénavant conseillère juridique auprès d’Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge notamment de la fonction publique).

Leur conclusion : que les « avantages économiques » d’une ouverture accrue des données dans certains secteurs seraient « réels ». De manière très didactique, à l’appui d’une dizaine de « fiches-mesures », ils préconisent de cibler des libérations dans des domaines particulièrement précis.

Des CV de Pôle emploi aux données issues des contrôles techniques

En matière de mobilité par exemple, il s’agirait « d’ouvrir largement l’accès aux données techniques et d’usage détenues par les constructeurs », notamment en raison de l’essor des véhicules connectés. Mais aussi :

• Les données collectées « suite aux contrôles techniques de tous les véhicules »
• Les données du Système d’immatriculation des véhicules (SIV), le fameux fichier des cartes grises
• Les données collectées par les « plateformes de mise en relation, avec géolocalisation par exemple ».

Aux yeux des rapporteurs, de telles libérations impliqueraient (après anonymisation bien entendu des données) de nombreux impacts : amélioration de la sécurité routière, développement de nouveaux services, « préservation et consolidation du tissu local de réparateurs indépendants », maîtrise de la pollution...

Autre proposition : la création d’un « fichier central des polices d’assurances automobiles ». L’idée ? Que les assureurs ouvrent leurs fichiers aux pouvoirs publics, ce qui permettrait d’un côté de faciliter les contrôles, et de l’autre de supprimer l’obligation d’apposer une vignette sur son pare-brise (et même de détenir un « papier vert »).

Une réflexion est toutefois en cours depuis plusieurs années afin de confier ce fichier géant à l’association AGIRA. Grâce aux dispositifs de lecture automatisée des plaques d’immatriculation, policiers et gendarmes pourraient aller vérifier « en temps réel » (par exemple suite à un excès de vitesse) que le contrevenant est bien assuré.

Le rapport met ici en avant les « gains de productivité pour les assureurs », la diminution des situations de non assurance, ainsi que « la simplification administrative pour les automobilistes ».

Recherche de simplification et d'externalités positives

Pour le secteur financier, les auteurs préconisent une plus grande ouverture des fichiers relatifs aux permis de conduire et aux pièces d’identité. L’objectif ? Permettre aux assureurs et aux sociétés de crédit de contrôler en ligne la validité des pièces qui leur sont présentées par leurs clients. Une mesure jugée juridiquement possible, mais soumise lors de la remise du rapport à des difficultés avant tout techniques.

Dans le champ de l’emploi et la formation, la mission invite tout particulièrement à la mise en place d’une base Open Data « sur les résultats de l’ensemble des formations de l’enseignement supérieur, publiques ou privées, en matière de réussite aux diplômes et d’insertion professionnelle ». Un tel effort de transparence est par ailleurs préconisé s’agissant de la formation continue.

Pour améliorer la réinsertion des chômeurs, le rapport suggère que l’accès aux CV des demandeurs d’emploi soit plus largement ouvert par Pôle emploi. Sur « consentement préalable et éclairé des demandeurs d’emploi », comme aujourd’hui, l’établissement public pourrait ouvrir les vannes « à d’autres acteurs que les recruteurs inscrits sur pole-emploi.fr », imaginent les auteurs. La mise en place d’API permettant de fournir ces données « sous un format ouvert et aisément réutilisable » est même envisagée, pour des finalités « de placement et de formation ».

Dans le domaine immobilier ensuite, il est proposé d’élargir à des opérateurs privés l’accès à la base « DVF » (pour Demandes de valeurs foncières). Ou bien encore de faciliter l’accès aux bases notariales relatives aux transactions de biens immobiliers, même si la question de la tarification a visiblement suscité de vifs échanges avec les notaires.

Une mesure prévue pour la loi « Noé », finalement introduite dans la loi Numérique

En matière énergétique enfin, ses préconisations ont d’ores et déjà été suivies d’effets puisque introduites par le gouvernement sous forme d’amendement à la loi Numérique (comme expliqué en début d’article).

Si le rapport souligne à plusieurs reprises que de telles mesures permettraient de provoquer de « nouvelles opportunités économiques » – pour reprendre l’intitulé du défunt projet de loi « Macron 2 » – ses auteurs préviennent que celles-ci « ne doivent pas être surestimé[e]s ». En ce sens, il conviendrait à leurs yeux de conjuguer ces réformes à d’autres politiques « susceptibles de favoriser l’initiative et le développement économique ».

Le législateur pourrait avoir l’opportunité de rouvrir ce dossier lors de l’examen du projet de loi sur les mobilités, ou plus largement lors de la transposition de la nouvelle directive « PSI » sur la réutilisation des informations publiques, dont l’examen débute toutefois tout juste au niveau européen.

• Rapport « Les données d’intérêt général – Phase 2 » (PDF)