L’accouchement dans la douleur du registre numérique de lobbyistes

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Crédits : FangXiaNuo/iStock
Loi
Xavier Berne

En application de la loi « Sapin 2 », les représentants d’intérêts sont désormais tenus de s’enregistrer auprès de la Haute Autorité pour la transparence. D’ici quelques semaines, ils devront surtout communiquer à l’institution différents détails concernant leurs activités de lobbying. Retour sur ce dispositif ayant fait l'objet de nombreuses critiques.

« Les citoyens sauront qui est intervenu, à quel niveau, auprès des décideurs publics, pour améliorer, corriger, modifier une réforme, et quels ont été les arguments utilisés. » Cette promesse, formulée en janvier 2015 par François Hollande, est sur le point de devenir réalité. Ou presque – plusieurs associations ayant vivement regretté que les responsables de la précédente majorité aient vidé la réforme de sa substance, dès le vote de la loi puis au travers de son décret d’application...

Inscription obligatoire auprès de la HATVP avant le 31 décembre

Depuis le 1er juillet, chaque représentant d’intérêts est prié de se faire connaître auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). « On a affaire à une population extrêmement hétéroclite, puisque nos déclarants sont aussi bien des auto-entrepreneurs (personnes physiques) que de grandes multinationales (personnes morales) », nous explique Antoine Héry, responsable de la mise en œuvre du répertoire numérique de lobbyistes au sein de la HATVP.

Étant donné que le dispositif est « très nouveau » et « relativement peu connu », il a été décidé que les représentants d’intérêts auraient jusqu'à la fin de l'année 2017 pour s’enregistrer auprès de l'autorité administrative indépendante. Doivent ainsi être déclarés, avant le 31 décembre :

  • L’identité du représentant d’intérêt (et éventuellement de ses responsables)
  • Le « champ » des activités de représentation d'intérêts (environnement, transports, consommation...), ainsi que le ou les niveaux d’intervention : local, national, européen ou mondial.
  • L’identité des tiers « représentés » (sauf s'il s'agit d'une organisation qui défend uniquement ses intérêts)
  • Les organisations professionnelles, syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles le représentant d’intérêts appartient.

À ce jour, plus de 600 représentants d’intérêts ont une page sur le site de la HATVP : Airbnb France, la SNCF, la Fédération nationale des podologues, France Télévisions, l’Association des avocats lobbyistes, Google France, Greenpeace, Facebook France, Yoplait, etc.

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Page de Google France - Crédits : HATVP

Délicate définition du « représentant d’intérêts »

La loi pose toutefois une définition du « représentant d’intérêt » qui permettra à certains acteurs du lobbying de passer à travers les mailles du filet. Certains acteurs ont même été écartés dès le départ du dispositif : partis politiques, associations à objet cultuel, etc. 

Mis à part ces exceptions, sont considérés comme lobbyistes toutes les personnes morales de droit privé – entreprises, associations... –, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale (SNCF...), « dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire ».

Les contours posés par décret à cette activité « principale ou régulière » écartent de fait certains représentants d’intérêts : les employés qui consacrent moins de la moitié de leur temps au lobbying, de même que ceux qui effectuent moins de dix actions de représentation d’intérêts pendant une période continue de douze mois. Ceci explique pourquoi certaines associations, à l’image de Regards Citoyens, n’ont pas à s’enregistrer sur le site de la HATVP.

La loi fixe enfin une liste exhaustive des responsables publics à l’égard desquels une communication peut constituer une action de représentation d’intérêts. Jusqu’au 30 juin 2018, il s’agit des personnes suivantes :

  • Les membres du gouvernement
  • Les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du président de la République 
  • Les parlementaires, députés et sénateurs (ou leurs collaborateurs), ainsi que les agents des services des assemblées parlementaires
  • Les membres des collèges et des commissions de sanctions des autorités administratives et publiques indépendantes (CSA, Hadopi...), ainsi que leurs directeurs généraux, secrétaires généraux et adjoints
  • Les fonctionnaires ayant été nommés en Conseil des ministres (recteurs, préfets...)

Si un lobbyiste a uniquement des contacts avec des personnes extérieures à cette liste (chef de l’État, membres du Conseil constitutionnel, maires de petits villages, proches de parlementaires autres que leurs collaborateurs...), rien ne l’oblige donc à se manifester auprès de la HATVP.

Selon un récent rapport sénatorial, ce sont tout de même 11 000 responsables publics qui entrent à ce jour dans le périmètre fixé par le législateur.

Mais combien y aura-t-il donc de représentants d’intérêts enregistrés sur le site de la Haute autorité ? « Il est impossible de le prévoir », affirme Antoine Héry. « Mais on espère évidemment que ce nombre sera le plus élevé possible. » Le cap symbolique du millier d’inscrits pourrait potentiellement être atteint d’ici quelques semaines, dans la mesure où il existe un décalage entre l’inscription formelle des représentants d’intérêts via le téléservice de la HATVP et la publication, par l’autorité administrative, des informations qui viennent de lui être transmises.

« Ceux qui ne s’inscriraient pas au terme du délai imparti s’exposeront à des poursuites pénales » rappelle au passage le responsable du registre numérique de lobbyistes. Antoine Héry se veut néanmoins confiant : « On a une attente forte, avec l'envie de se conformer à la loi, mais aussi celle de faire preuve d'une exemplarité qui permettra d'une manière ou d'une autre d'améliorer l'image de l’activité d’influence. »

Un dispositif qui prendra véritablement son envol à la mi-2018

Cette phase d’inscription ne constitue cependant qu’une première pierre. À partir de 2018, les représentants d’intérêts fourniront chaque année de nouveaux détails, bien plus parlants, sur leurs activités. Ils devront transmettre à la HATVP un rapport recensant, pour l’année précédente :

  • Le type de décisions publiques qu’ils ont tenté d’influencer (loi, décret, contrat, etc.)
  • Le type d'actions de représentations d'intérêts engagées (entrevue, correspondances, propositions d’amendements, etc.)
  • Les questions sur lesquelles ont porté ces actions, « identifiées par leur objet et leur domaine d'intervention »
  • Les catégories de responsables publics contactés (ministres, parlementaires,...)
  • Le montant des dépenses consacrées aux actions de représentation d'intérêts pour l'année écoulée (sous forme de fourchette) assorti, le cas échéant, du montant du chiffre d'affaires de l'année précédente liée à l'activité de représentation d'intérêts
  • L’identité du tiers « représenté » (si le représentant d'intérêts a effectué les actions pour le compte d'un tiers)

« Ces rapports arriveront sur le site de l'autorité au début de l’année prochaine, à la discrétion des représentants d'intérêts, qui auront jusqu'au 30 avril pour déclarer leurs activités » explique Antoine Héry. Le « cru 2017 » sera toutefois composé de bouteilles à moitié vides, la loi n’étant entrée en vigueur que cet été.Les informations diffusées au cours des prochains mois couvriront donc uniquement la période allant du 1er juillet au 31 décembre 2017.

À ceux qui craindraient des « couacs » dans la déclaration de ces informations, à l’image des problèmes (notamment de saisie), mis en avant il y a quelques mois par Le Monde, et qui entachent le site recensant les liens d’intérêts entre industriels et professionnels de santé, Antoine Héry répond : « Le téléservice, tel qu'on l'a construit, « verrouille » la manière dont certaines informations sont renseignées, de sorte qu'on ait les données les plus propres possibles, les plus réutilisables aussi. ». Néanmoins, « il y a une certaine liberté qui est donnée aux représentants d’intérêts », concède l’intéressé. « Il y aura nécessairement l'expression d'une activité de représentation d'intérêts dans des champs libres, et donc des erreurs de saisie potentielles. »

La Haute autorité se montre quoi qu'il en soit confiante, au regard de son expérience accumulée depuis 2014 dans ce domaine (notamment au travers des déclarations d’intérêts et de patrimoine des responsables publics).

Un répertoire « très en-deçà des attentes »

Ces efforts de transparence sont toutefois loin de satisfaire les associations de lutte contre la corruption, qui craignent que ce registre s’apparente dans les faits à un « simple annuaire ».

« Les représentants d’intérêts n’auront pas l’obligation de dévoiler l’identité des parlementaires, des ministres et des conseillers ministériels qu’ils rencontrent », déplorait notamment Transparency International France suite à la parution du décret relatif au registre numérique de lobbyistes. L’ONG regrettait également, aux côtés par exemple du Syndicat de la magistrature, que les professionnels de l’influence n’aient pas à rendre publiques les « positions défendues » auprès des responsables publics, par exemple en dévoilant leurs propositions d’amendements.

« Ce n'est pas un simple annuaire, puisqu'on saura qui fait du lobbying en France, pour qui et sur quoi » rétorque Anthony Ferreira, chargé de mission « lobbying » au sein de la HATVP. « Une simple comparaison avec nos voisins européens démontre qu’il s’agit d’une vraie avancée. »

Quand la HATVP craignait elle-aussi que le registre ne soit qu'un « simple annuaire »

Pourtant, la Haute autorité n’a pas forcément bien digéré le décret d’application de la loi « Sapin 2 », regrettant que le gouvernement de Bernard Cazeneuve s’éloigne de la volonté du législateur sur de nombreux points. « À défaut d’un renforcement des informations pertinentes devant être déclarées, ce registre pourrait se résumer à un simple annuaire sans portée » prévenait ainsi l’institution au travers de son avis (sur ce qui n’était alors qu’un projet de décret).

Elle n’a d’ailleurs guère été entendue par l’exécutif. Sur les conditions d’application de la loi, la HATVP a par exemple regretté que la définition d’activité « principale ou régulière » de lobbying soit trop large, excluant de fait les représentants d’intérêts n’intervenant qu’à titre exceptionnel :

« Lors de la discussion du texte en seconde lecture à l’Assemblée nationale, au cours de laquelle le gouvernement a déposé un amendement substituant le critère de l’activité « principale ou régulière » à celui de l’activité « principale ou accessoire », le rapporteur du texte a pu affirmer, sans être contredit, que cet amendement « exclut par conséquent du champ du répertoire les entités employant des personnes ne pratiquant une activité de lobbying que de façon exceptionnelle. [...] Cela peut concerner, par exemple, un collectif ad hoc qui serait constitué de façon ponctuelle ». Or, en exigeant, pour entrer dans le champ d’application de la loi, qu’une personne morale ait en son sein des personnes physiques qui sont entrées en contact dix fois au cours de l’année précédente avec des responsables publics, le projet de décret exclut du répertoire des entreprises et des associations qui se livrent à des activités de représentation d’intérêts plusieurs fois par an, au motif que cette activité ne serait pas régulière. »

L’autorité administrative en arrivait à la conclusion que les dispositions décrétales proposées par le gouvernement (et finalement publiées au Journal officiel) n’étaient « pas de nature à assurer une application effective du dispositif législatif ». L’institution y voyait même une possible atteinte au principe d’égalité...

S’agissant de la mise en œuvre concrète du registre, la HATVP se prononçait pour une transmission semestrielle des rapports d’activité des lobbyistes. L’exécutif a finalement campé sur ses positions, maintenant une transmission annuelle (et dans un délai de trois mois à compter de la clôture de l’exercice comptable des représentants d’intérêts). « Ce rythme annuel ne découle pas des dispositions législatives », sourcillait alors la Haute autorité dans son avis, soulignant que celui-ci ne lui semblait dès lors « pas de nature à assurer l’efficacité du dispositif ». Elle citait en guise d’exemple une action de représentation d’intérêts menée au mois de janvier, laquelle « ne serait rendue publique, dans la plupart des cas, qu’à compter du mois de mars de l’année suivante, soit quatorze mois après sa réalisation ».

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Extrait de l'avis de la HATVP, fondé à partir des expériences étrangères - Crédits : HATVP

Autre point litigieux : les détails fournis par les lobbyistes. « Afin de donner aux citoyens la lisibilité souhaitée par le législateur, il est nécessaire que les représentants d’intérêts précisent la période pendant laquelle les différentes actions de représentation d’intérêts ont été entreprises », a tenté de faire valoir la HATVP. « De la même manière, il semblerait nécessaire que soit précisé quelles personnes physiques, au sein de la personne morale, se sont effectivement livrées aux différentes actions de représentation d’intérêts. » Là non plus, l’institution n’a pas été suivie. Voici pourtant une simulation issue de ce qu'elle avait imaginé :

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Crédits : HATVP

La balle sera bientôt dans le camp de la société civile

« Le répertoire numérique vise à instaurer plus de transparence dans le processus d’élaboration des décisions publiques », retient-on aujourd’hui dans les couloirs de la HATVP. Une façon de faire comprendre que les choses vont globalement dans le bon sens, même si l’institution aurait préféré un dispositif collant davantage avec les souhaits du législateur – et plus encore avec la promesse initiale de François Hollande.

« Au-delà, on aimerait que les citoyens s'approprient ce nouvel outil de transparence, et que les données publiées dans le cadre de ce répertoire soient réutilisées le plus largement possible. » Comme pour les déclarations d’intérêts des responsables publics, il est possible d’accéder aux informations fournies par les lobbyistes tant via une recherche sur le site de la HATVP qu’en téléchargeant un fichier JSON (permettant de réexploiter ces informations, par exemple pour des graphiques ou comparaisons, conformément aux principes de l’Open Data). Antoine Héry se dit « très curieux » de découvrir les réactions de la société civile, « probablement à compter de mai ou juin, quand un nombre significatif de rapports d'activité auront été rendus publics ».

L’institution promet au passage d’ouvrir le code source de son répertoire courant 2018.

De premiers pas qui pourraient se révéler « périlleux »

Après la première vague de représentants d’intérêts qui transmettront bientôt leurs rapports annuels à la HATVP, arrivera prochainement une seconde vague – qui inquiète actuellement l’institution. « L'échéance qui nous préoccupe, c'est l'extension du registre aux élus locaux au 1er juillet 2018 », confie ainsi Antoine Héry.

À compter de cette date, la liste des responsables publics avec lesquels une communication peut constituer une action de représentation d’intérêts sera élargie aux titulaires de certaines fonctions exécutives locales (de type président de région ou de département, maire d’une commune de plus de 20 000 habitants...) et d’autres agents publics, notamment certains chefs de services et sous-directeurs au sein des administrations centrales.

« Cette évolution implique un accroissement important du nombre d'inscriptions, puis du nombre d'informations déclarées, qui seront en très forte croissance dès le début de l’été » explique Antoine Héry. Dans le cadre des discussions autour du projet de loi de finances pour 2018, la HATVP a fait savoir au sénateur Jean-Yves Leconte que l’exercice risquait de se révéler « périlleux ».

« Il est clair que nous avons un défi logistique à résoudre », indique le responsable de la mise en œuvre du répertoire numérique de lobbyistes. « Les ressources affectées au répertoire seront a minima stables et très probablement en croissance. » À titre indicatif, le développement du téléservice AGORA, qui permet aux représentants d’intérêts de s’inscrire, a nécessité « environ 700 jours homme de travail sur le premier semestre 2017 ».

La dernière inconnue concerne le pouvoir de sanction octroyé à la HATVP. Si l’institution constate un manquement « de sa propre initiative ou à la suite d'un signalement », elle pourra adresser au représentant d'intérêts concerné une mise en demeure (éventuellement publique), « après l'avoir mis en état de présenter ses observations ». Il s’agit ainsi d’un dispositif analogue à celui de la CNIL. « Le fait, pour un représentant d'intérêts, de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, les informations qu'il est tenu de communiquer à cette dernière » est dorénavant passible d’une peine pouvant atteindre un an de prison et de 15 000 euros d'amende.

« Nous ne sommes pas encore dans cette phase-là », évacue-t-on dans les couloirs de l’institution lorsqu’on évoque la future mise en œuvre de ce pouvoir de sanction.

Quant à la possible « connexion » entre le registre numérique de lobbyistes et la liste des personnes auditionnées au titre des rapports effectués par les députés – piste soumise la semaine dernière par la députée Delphine O –, tout laisse à penser qu’il faudra attendre que le répertoire de la HATVP prenne son envol avant qu’elle ne puisse être envisagée...


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