[Interview] Pour la CADA, la loi Numérique « pourra utilement servir l'intérêt général »

Avec Marc Dandelot, président de la Commission 4
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Loi
Xavier Berne

Alors que le projet de loi Numérique s’apprête à modifier en profondeur les règles d’ouverture des données publiques, le président de la très discrète Commission d’accès aux documents administratifs, Marc Dandelot, a accepté de répondre aux questions de Next INpact.

Peu connue du grand public, la CADA est l’autorité administrative vers qui se tourner dès lors qu’une administration refuse de communiquer un document administratif (statistiques, rapport, code source de logiciel, note, étude, etc.). Ses avis ne sont certes pas contraignants, mais ils demeurent nécessaires avant tout recours en justice. Ils poussent d’ailleurs parfois les services de l’État à se montrer plus coopératifs.

Avec l’entrée en vigueur des nombreuses mesures du volet Open Data de la future « loi Lemaire », l’institution va voir ses compétences élargies et remodelées : avis étendus aux refus de mise en ligne spontanée de certains fichiers, pouvoir de sanction rehaussé, traitement simplifié des demandes CADA les plus simples, diffusion d’une sorte tableau de suivi de ses avis favorables, rapprochement avec la CNIL, etc.

Êtes-vous satisfait des dispositions de la future loi Numérique relatives à l’ouverture des données publiques ?

D’une façon générale – et même si nous avons émis des avis mettant en garde contre quelques soucis d’ordre pratique –, la CADA a toujours adhéré aux démarches de ce projet de loi. Je ne sais pas si je peux dire que je suis satisfait dans la mesure où ce serait un peu ambitieux de ma part de porter un jugement de valeur sur les travaux du législateur, mais je pense que fondamentalement, c'est un texte qui pourra utilement servir l'intérêt général.

Les nouvelles obligations de mise en ligne « par défaut » ne vont-elles pas trop loin, comme vous le craigniez dans votre avis sur l’avant-projet de loi Lemaire ?

Si l’on regarde en détail l’article 4 de la loi Numérique, il est tout d’abord prévu que les administrations publient en ligne les documents communiqués à toute personne en application de la loi CADA de 1978. Là dessus, ça nous ne pose aucun problème. Il faudra simplement faire très attention à ce que ces documents soient diffusés moyennant éventuellement les occultations que la CADA recommande. Mais c'est déjà le cas aujourd'hui.

Là où je pense qu'il y a des dispositions dont la portée est très importante et qui correspondent cette fois à des questions tout à fait nouvelles, sur lesquelles la CADA pourrait être sollicitée, c'est sur les autres documents visés par cet article : ceux qui figurent sur le répertoire [des principaux documents administratifs détenus par chaque administration, ndlr], les « bases de données », les données dont la publication présente un « intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».

On peut penser qu'il y aura une réflexion à avoir sur la portée et la compréhension de ces différents éléments – dont je ne sais pas d'ailleurs s'il y aura matière à donner des précisions par décret.

Vous disiez qu'il n'était pas forcément opportun de conduire les administrations à mettre en ligne trop de fichiers. Ne retrouve-t-on pas ça avec l'article 4 ?

Si. Mais c’est le droit absolu de la loi CADA et on n'a pas à entrer dans la question de savoir quel est l'intérêt (ou non) de la communication. En revanche, sur la question du coût, il va falloir être vigilant.

Ce n'est pas tant la mise en ligne elle-même qui pose problème (à partir du moment où le document est déjà disponible au format électronique). Ce qui peut représenter un coût, c’est l'occultation. Et ça, c'est considérable : ça mobilise du monde, du temps... La loi, quand elle prévoit cette mise en ligne, prend toujours le soin de dire « sous réserve des articles L311-5 et L311-6 », c'est-à-dire que c'est sous réserve des secrets protégés par la loi [ndlr : sûreté de l’État, secret industriel et commercial, etc.].

Ça va rendre encore plus important le fait de vérifier que les occultations ont bien été réalisées. Parce qu’une fois que vous avez mis en ligne, vous ne pouvez plus corriger ! Vous pouvez, théoriquement, mais vous savez très bien que lorsqu'un document est mis en ligne avec une occultation qui manque, de toute façon, avec les référencements des moteurs de recherche, on ne peut plus revenir en arrière.... Je pense que les collectivités publiques vont devoir être extrêmement attentives à cet exercice qui, à mon avis, va peut-être prendre du temps.

Est-ce que vous avez déjà été sollicités par certains acteurs publics sur des questions d'interprétation de la future loi Numérique ? Ou peut-être envisagez-vous de publier une sorte de « guide de bonnes pratiques » à l'intention des administrations ?

Contrairement à d’autres institutions indépendantes, nous n’avons pas le pouvoir de faire des circulaires d'interprétation des lois. Nous ne traitons que de cas particuliers, nous ne pouvons pas faire de documents d'encadrement a priori, c'est complètement impossible ! Et ce serait extrêmement dangereux sur le plan juridique.

En revanche, ce qui est important, ce qui compte, ce sont les exemples de solutions que nous donnons, au cas par cas, sur des demandes d'avis ou de conseils qui nous sont soumises. Plus nous aurons enrichi ce que j'appelle le thesaurus jurisprudentiel de la CADA sur ces sujets, plus nous donnerons des éléments utiles pour son application à d'autres cas. Mais nous ne pouvons pas aller au-delà.

Voyez-vous d'un bon œil la suppression des dispositions « Open Data » de la loi NOTRe, applicables uniquement aux collectivités territoriales ?

C’est une très bonne chose que nous avions recommandée. Il n’était pas tolérable que nous ayons deux régimes différents dans deux lois. Par conséquent, il fallait forcément tout concentrer dans une loi pour éviter de créer des régimes dichotomiques, entre d’un côté les obligations résultant du Code des collectivités territoriales, et de l’autre celles de la loi Numérique.

marc dandelot cada
Le président de la CADA, Marc Dandelot, lors d'une audition au Sénat - Crédits : Sénat

Quand et comment fonctionnera le futur outil de suivi de vos avis favorables ?

Ce sera une capsule, probablement sous forme de tableau, sur notre site. Nous espérons qu’il fonctionnera d’ici au premier trimestre 2017. L'idée, c'est d'avoir quelque chose de dynamique.

Cet outil de tracking devrait être assez facile à mettre en place sur le plan technique. En pratique, on risque toutefois d’être confronté à quelques difficultés, liées au retour des administrations concernant les suites de nos avis.

En fait, le problème est double. D'abord, c'est que nous ayons les informations – parce que si nous ne les avons pas, malgré la meilleure volonté du monde, nous ne pourrons pas remplir correctement l’objectif fixé par le législateur. Ensuite, il faudra qu'on fasse très attention à ce que notre liste publiée soit exacte et à jour. Là aussi, c'est un peu stressant.

On réfléchit à ces questions. On cherche quelque chose de simple aussi pour nous, au regard de nos moyens internes.

Avec vos nouvelles compétences, ne doit-on pas craindre une sorte d'engorgement de vos services ?

Si, mais on y travaille ! C'est un de mes soucis principaux... On a toujours eu une discussion extrêmement franche avec les concepteurs et auteurs de la loi : on demande beaucoup à la CADA. Et en plus on voit bien qu'il y a des questions de principe importantes qui peuvent se poser.

Avec la loi Numérique, les formations collégiales de la CADA seront largement déchargées, en termes de temps, d'une partie des petites affaires qui ne le justifient absolument pas, pour que les « forces vives » de la Commission puissent se consacrer aux sujets importants. Sinon on coule !

On a prévu en complément toute une série de dispositifs, et notamment que les affaires les plus simples soient prises par des ordonnances du président.

Ce dont on a absolument besoin, c'est de sensibiliser les administrations, par un dispositif beaucoup plus actif, à une pratique bien plus naturelle de la communication spontanée. La CADA n'est pas faite pour faire de la procédure du temps ! Il faut bien voir que c'est un temps et une énergie considérable pour beaucoup d'affaires pour lesquelles il est évident que l'administration devrait communiquer spontanément. Là, on a un gros problème : il faut qu'on s'améliore là-dessus, sinon ça sera insoluble. Plus de la moitié des saisines de la CADA ne devrait pas exister !

Il y a encore aujourd'hui une espèce de pratique d'inertie administrative qui est source de surmenage de la CADA et qu'il faut absolument traiter à la source. Mais c'est plus facile à dire qu'à faire...

J'imagine que votre budget sera revu à la hausse pour l'année prochaine ?

Notre budget de fonctionnement tourne autour de 100 000 euros par an, plus 800 000 à 900 000 euros pour les emplois. C'est très peu par rapport aux autres autorités administratives indépendantes.

C’est encore en discussion, mais si on obtient quelques emplois de plus, ce sera déjà considérable.

Avez-vous un regret particulier sur ce projet de loi ?

Non... On a pas mal tenu compte – pas forcément dans les formes – de nos recommandations. Le gouvernement s’est toujours montré assez réceptif.

Et puis il est très difficile de juger une loi a priori, avant qu'elle ne soit appliquée. Il faudra faire un bilan au bout d'un certain temps, mais je ne suis pas capable de vous dire aujourd'hui si, et dans quelle mesure, telle ou telle partie de la loi posera un problème particulier... Il y a beaucoup d'innovations. L'idéal serait bien entendu que tout se passe de façon fluide.

S'agissant notamment du nombre d'affaires dont la CADA va être saisie, on ne sait pas ! On redoute beaucoup qu'au départ, surtout en termes de compréhension de la loi, certains aient le réflexe de vite vouloir saisir la CADA. Mais peut-être que ça se passera très bien...

Avez-vous emménagé dans les mêmes locaux que la CNIL, en prélude à votre rapprochement ?

Nous serons dans le même immeuble, mais en tant que voisins. On sera d’ailleurs également aux côtés du Défenseur des droits.

Est-ce que vous avez déjà eu des discussions avec la CNIL, peut-être pour identifier de premiers sujets d’intérêt commun ?

La nouveauté principale de la loi n'est pas dans le sens CNIL/CADA, parce que la CNIL, de longue date, est représentée au sein du collège de la CADA, et participe à nos réunions (et ça se passe extrêmement bien). La grande nouveauté – dont je ne suis pas encore capable d'apprécier la portée, il me faudra de l’expérience – c'est que le président de la CADA va devenir membre de la CNIL, et participer ainsi à ses réunions. Évidemment, je ne peux pas non plus tout faire. Il faudra probablement que je mette en pratique cette participation à bon escient en privilégiant les sujets qui concernent les informations publiques.

À quelles conditions pourriez-vous être favorable à une fusion, et non plus un rapprochement, avec la CNIL ?

Honnêtement, je ne peux pas répondre à cette question. C'est trop compliqué. Aujourd'hui, on sait très bien que la fusion n'est pas la solution. Les deux institutions sont trop différentes.

Merci Marc Dandelot.


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