Un rapport propose plusieurs pistes d’améliorations de la CADA

Dans un rapport co-rédigé par l'ancien journaliste de Next INPact Xavier Berne, la députée Paula Forteza déplore que de nombreuses administrations, confrontées à des procédures CADA, restent « hors la loi ». Ils proposent dès lors d'allouer plus de moyens humains et financiers voire, « en dernier ressort », de changer la loi.

Dans un rapport intitulé « Transparence : il est temps de respecter la loi ! », la députée (non inscrite, ex-Écologie démocratie solidarité et LREM) Paula Forteza, spécialiste des questions liées au numérique, fait état de ses nombreuses auditions et témoignages de journalistes, militants, représentants associatifs, et formule plusieurs propositions pour que la CADA et la loi pour une République numérique ne soient plus « ignorées » :

« Bien que la transparence de l'action publique soit reconnue par la Constitution, de trop nombreux citoyens rencontrent des difficultés d’accès aux documents dits administratifs (rapports, données, statistiques, comptes-rendus, codes sources, etc.). »

Or, et « alors que la défiance envers les institutions et responsables publics ne cesse de croître, il est urgent que cet impératif démocratique devienne plus effectif, et que l'ensemble des acteurs publics respecte tout simplement la loi ».

Elle rappelle en effet que « le Conseil constitutionnel a reconnu, en 2020, que le droit d’accès aux documents administratifs avait valeur constitutionnelle » (notre actualité), tout comme il l'avait fait trois ans plus tôt « s’agissant du droit d’accès aux documents d’archives publiques ».

La polémique #McKinsey nous le rappelle : nous sommes encore loin du respect de la loi en termes de transparence de l’action publique !

Avec @Xberne, nous avons identifié les principaux manquements et nous émettons des propositions ➡️ https://t.co/z7AYR2QjId
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— Paula Forteza (@PaulaForteza) April 7, 2022

Des administrations « trop souvent hors la loi »

Si la loi dite « CADA » permet depuis 1978 à tout citoyen, « sur demande et sans justification particulière », d'accéder aux documents administratifs, « à moins qu’ils ne soient couverts par un secret protégé par la loi : secret défense, atteinte aux données personnelles, secrets des affaires, etc. », dans les faits, « les choses deviennent plus compliquées dès lors qu’il s’agit de la mettre en pratique » :

« De trop nombreuses administrations jouent sur les délais et procédures pour décourager le demandeur, qui fait parfois face à un véritable parcours du combattant. »

De plus, le rapport relève que de nombreuses administrations sont « hors la loi ». Les principales administrations ont en effet « l’obligation de désigner une Personne responsable de l'accès aux documents administratifs (PRADA), dont l’identité et les coordonnées doivent être publiées sur le site Internet de l’institution concernée ».

Or, d'après le site associatif MaDada.fr d'aide aux demandes d'accès aux documents administratifs, « seules 50 % des autorités publiques remplissent leur obligation de désigner une PRADA (sur un total d’environ 3 450 administrations concernées : ministères, collectivités de plus de 10 000 habitants, etc.) ».

« Le Premier ministre n’a pas de PRADA, ce qui est très symbolique », souligne Laura Motet, journaliste au Monde et présidente de l’Association des journalistes pour la transparence (AJT).

14 % des collectivités respectent leurs obligations « open data »

En 2016, la loi pour une République numérique impose de même aux administrations de publier, en open data, certaines données publiques, et là encore sans que les citoyens n’aient à en faire préalablement la demande.

Or, et là encore, plus de cinq ans après son entrée en vigueur, « les obligations d’open data "par défaut" [...] peinent encore à être appliquées ».

Ainsi, et alors que les administrations sont censées actualiser tous les ans un répertoire des principaux documents administratifs qu'elles détiennent, mais également les mettre en ligne s'ils existent en version électronique, « (très) rares sont les acteurs publics à avoir un tel répertoire », comme l'avait documenté pour NextInpact Xavier Berne, auteur de (très) nombreux articles à ce sujet, et devenu depuis 2020 conseiller de la députée.

• On a testé l’Open Data « par défaut » des répertoires d’informations publiques

Les principales administrations doivent en outre publier en open data les documents communiqués par mail suite à des demandes CADA, ainsi que toutes les données dont la publication présente « un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ».

Or, d'après une étude de l’association OpenDataFrance, « seules 14 % des collectivités territoriales concernées » (celles de plus de 3 500 habitants) avaient ouvert des données en 2021.

40 % des procédures ne devraient même pas avoir lieu

En cas de refus de l'administration, les citoyens peuvent certes saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), « qui fait office de médiateur », mais dont les avis ne sont que consultatifs.

Alors que la CADA dispose d'un délai d'un mois pour se prononcer, il fallait attendre « plus de six mois » en 2019, délai depuis réduit à « 82 jours en moyenne ».

Le rapport relève cela dit que l'an passé, la CADA a enregistré un « record historique » avec plus de 7 000 demandes d'avis suite à des refus implicites ou explicites de la part des administrations.

Si près de 80 % des avis rendus par la CADA furent favorables, « les avis de la CADA sont loin d'être systématiquement suivis : 58 % de taux de suivi en 2020 par exemple », comme le déplore un ancien membre de la CADA :

« Quand une demande est traitée dans le pire des cas par le mépris, dans le meilleur des cas par l'oubli ou parce que l’administration a autre chose à faire, il est difficile ensuite d’avoir confiance dans les institutions... »

Les obligations de transparence sont souvent ignorées et les délais procéduraux s’allongent :

👉 + de 7 000 saisines de la Commission d’accès aux documents administratifs en 2021: un record !

👉 40 % de ces procédures ne devraient même pas avoir lieu selon la CADA. pic.twitter.com/J9HBRJ0HVl

— Paula Forteza (@PaulaForteza) April 7, 2022

Mauvaise foi, obstruction, inertie, mépris...

Dès lors, « l’équilibre voulu par le législateur de 1978 apparaît comme de plus en plus compromis ». D'autant que « certaines administrations sont moins enclines à suivre les avis de la CADA, et ont même tendance à ignorer ceux-ci le plus longtemps possible. »

La députée déplore ainsi l' « absence systématique de réponse aux demandes de documents », ainsi que la « mauvaise foi voire obstruction de certaines administrations, qui vont parfois jusqu’à détruire des documents à communiquer ».

Elle souligne en outre que la CADA elle-même s'inquiétait, dans son dernier rapport, du nombre « particulièrement élevé » de documents non transmis « alors que cela ne présentait aucune difficulté » :

« Un nombre trop important de ces sollicitations (environ 40 %) ne sont pas justifiées car elles correspondent à des situations ne posant pas de question juridique nouvelle et pour lesquelles les règles de communicabilité des documents sont clairement établies et parfaitement connues. Les administrations auraient donc dû y faire droit sans que notre intervention soit nécessaire. »

Laura Motet déplore ainsi que « dans une demande récente, il a fallu que j’attende deux ans pour obtenir des documents, alors qu’il y avait un avis favorable de la CADA, sur un dossier relevant pourtant d’une jurisprudence constante. »

Ces constats seraient « d’autant plus préoccupants que ce phénomène n’a rien de nouveau ». En 2013, un rapport de la sénatrice Corinne Bouchoux pointait en effet déjà du doigt « des administrations souvent peu diligentes, frileuses, voire de mauvaise volonté », et appelait à « refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique » :

« Les administrations tardent à procéder à la communication des documents demandés, quand elles n'en réduisent pas à l'excès la portée, voire opposent, en toute mauvaise foi, une inertie persistante. »

• [Interview] La sénatrice Corinne Bouchoux veut « booster » l’Open Data

Faire respecter la loi plutôt que la changer

Le rapport, pour autant, ne noircit pas le tableau outre mesure, laissant entendre que le problème relèverait plus de l'application de la loi, et de sa compréhension, et qu'il serait plus conjoncturel que systémique :

« Un fort consensus se dégage autour du fait que la loi en vigueur pourrait se révéler globalement satisfaisante si elle était pleinement mise en œuvre et respectée. Ce n’est donc pas une réforme législative qu’il convient d’engager en premier lieu. »

Il propose « différents leviers d'action pour améliorer la situation », à commencer par le fait de lancer, « dès le début de la prochaine législature » :

• « Une commission d’enquête parlementaire dédiée à la transparence des documents publics, dans le prolongement de la mission qu’avait initiée le Sénat en 2013,
• une mission d’évaluation de la loi pour une République numérique, ciblant en particulier son Titre Ier, relatif à la circulation des données et du savoir. »

De nombreuses pistes s’offrent à nous :

👉 Commission d'enquête parlementaire
👉 Faciliter les demandes CADA (délais, exécution des avis)
👉 Mieux former agents publics et élus
👉 Ouvrir l’accès à certains documents aujourd'hui protégés, quand l’intérêt général le justifie pic.twitter.com/3PCJfutrwA

— Paula Forteza (@PaulaForteza) April 7, 2022

La seconde autorité administrative indépendante la moins bien dotée

Le problème « étant aussi culturel, il paraît indispensable de renforcer la formation, tant des élus que des agents publics », propose également le rapport :

« Plusieurs pistes ont en ce sens émergé durant nos auditions : informer tous les élus locaux, notamment les maires, de l’existence de la CADA et du droit d’accès aux documents administratifs, par exemple en trente minutes, suite à leur élection ; formation des agents publics, typiquement des secrétaires de mairie, etc. »

Aux dires des personnes auditionnées, « si certaines administrations sont pointées du doigt en raison de leur inertie, ce n’est heureusement pas une généralité ». Ils estiment dès lors que l'attribution de moyens humains et financiers supplémentaires « semblerait de nature à améliorer le traitement des demandes des citoyens au sein des administrations d’une manière générale ».

La CADA elle-même « mériterait de se voir allouer davantage de moyens », là aussi tant financiers que humains. Pour 2022, l’institution ne dispose en effet que d’un budget de 1,4 million d’euros, ce qui fait d'elle « quasiment l’autorité administrative indépendante la moins bien dotée (juste derrière la Commission du secret de la défense nationale) » :

« À titre de comparaison, l’Arcom (ex-CSA) bénéficie d’une enveloppe de 38 millions d’euros annuels, l’Autorité nationale des jeux plus de 10 millions d’euros. En termes de moyens humains, la CADA dispose de 17 ETP, contre plus de 260 pour la CNIL, par exemple. »

La CADA a en outre exprimé le souhait de disposer de « profils plus techniques, et ce tant au sein de ses services que de son collège ». Elle aimerait également disposer de renforts pour l’animation des PRADA, et donc essaimer la bonne parole, et les bonnes pratiques.

Systématiser l'accès aux observations des administrations

Le rapport estime possible de pouvoir contribuer à réduire les délais de traitements des demandes CADA en s'inspirant de « plusieurs exemples étrangers ».

Il propose de faire comme en Suisse et au Royaume-Uni où l’administration dispose d’un « délai de 20 jours pour répondre à une demande d’accès » et où, « en cas de difficultés, ce délai peut être prolongé, sur justification ».

S'en inspirer permettrait de « faire gagner quelques jours au demandeur, notamment face à une administration qui demeure silencieuse ». Les demandeurs devraient en outre pouvoir être avertis de l’état d’avancement de leurs saisines passé ce délai, ce qui pourrait prendre la forme d'un « espace utilisateur » sur le site de la CADA :

« La CADA pourrait y déposer, dès qu’elle les reçoit, les observations fournies par l’administration mise en cause. Ces explications sont en effet communicables de plein droit au titre du droit d’accès aux documents administratifs. Les mettre directement à disposition du demandeur permettrait à ce dernier de fournir d’éventuels éléments supplémentaires avant que la CADA ne se prononce, afin de répondre au problème de manque de contradictoire pointé du doigt par certains. »

Ce point de détail est loin d'être anodin : ces observations des administrations faites à la CADA permettent en effet de mieux comprendre leurs motivations, et si elles sont accessibles via une demande CADA, le parcours du combattant est tel que trop peu de demandeurs pensent à les (re)demander (un exemple, avec la Hadopi).

Plus d'une dizaine de « secrets » non CADA-isables

« Si chaque citoyen peut théoriquement demander n’importe quel document public », précise le rapport, « il existe en réalité de nombreuses exceptions qui permettent aux administrations de ne pas divulguer certaines informations ».

Plus d’une dizaine de « secrets » sont ainsi protégés, du secret défense au secret des affaires, en passant par le « secret des délibérations du gouvernement » ou « la monnaie et [le] crédit public »... :

« Certains documents sont même exclus d’office du périmètre de la loi CADA, quel que soit leur contenu : les documents des assemblées parlementaires (Sénat et Assemblée nationale), les avis du Conseil d’État, les documents non achevés ou préparatoires à une décision n’ayant pas encore été prise (avis sur un projet de réforme par exemple), etc. »

Le rapport propose dès lors d' « étendre le droit d’accès aux documents administratifs, quelle que soit l’importance des informations qu’ils recèlent », comme le permettent un certain nombre d'autres pays européens.

La Suisse, l'Espagne et la Belgique offrent en effet des dérogations à la protection de certains secrets « si un intérêt public à la transparence est exceptionnellement jugé prépondérant » :

« Une réflexion pourrait ainsi s’engager sur la mise en balance de certains secrets protégés par la loi, à l’image notamment du secret des affaires, pour permettre à la CADA ou, par la suite, au juge administratif, de considérer qu’un document protégé doit malgré tout être communiqué, au regard de l’intérêt du public d’en connaître le contenu. »

Il pourrait en outre « être envisagé de revoir certaines exceptions au droit d’accès – typiquement pour les avis du Conseil d’État ou les documents des assemblées parlementaires, qui sont aujourd’hui totalement exclus du champ de la loi CADA ».

Le rapport relève au surplus que la directive européenne relative à l’accès du public aux informations environnementales prévoit de son côté que « "l'intérêt public" servi par la divulgation d’un document recelant de telles informations doit, au cas par cas, être "mis en balance avec l'intérêt servi par le refus de divulguer" ».

Sanctionner les récalcitrants, renforcer les pouvoirs de la CADA

Le rapport propose enfin, « en dernier recours [et] dans l’hypothèse où les pistes mises en avant précédemment ne suffiraient pas », d' « envisager une réforme législative remettant plus profondément en question les équilibres actuels de la loi CADA » :

« De l’avis de nombreux acteurs auditionnés, la principale raison à l’inertie de certaines administrations réside dans l’absence de sanctions qui prévaut aujourd’hui : tant qu’un juge n’a pas enjoint un acteur public à communiquer un document administratif, rien ne l’y oblige. »

La CADA pourrait également être modifiée pour s'inspirer de l'Italie et rendre la communication de documents administratifs « obligatoire, si, passé un délai d’un mois après l’avis favorable de la CADA, l’administration mise en cause n’a pas contesté cet avis devant le juge administratif » :

« L’avantage : la possibilité pour le citoyen d’obtenir une injonction dans un délai raisonnable, avec une procédure simple et gratuite. »

Une autre option consisterait à « donner un pouvoir d’injonction à la CADA, un peu à l’image de celui dont bénéficie aujourd’hui la CNIL », afin de lui permettre d’ « ordonner à une administration la communication d’un document, éventuellement sous astreinte financière » :

« De nombreux aménagements seraient dans cette hypothèse imaginables : instauration d’une procédure d’urgence, possibilité pour la CADA d’ordonner à une administration de fournir des informations (si aucun document n’existe), etc. Des garanties procédurales supplémentaires, notamment en termes de contradictoire, devraient toutefois être prévues. »

À ce jour, la base de données des avis de la CADA ne dénombre qu'une seule sanction, datant de 2008. Un pouvoir de sanction qui n'est envisageable qu'en cas de réutilisation illégale de données publiques. Le sujet n'a quasiment pas été abordé par la majorité durant le premier quinquennat d'Emmanuel Macron, sauf au travers du rapport du député LREM Eric Bothorel, sur la politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources.