Carences du service universel (cuivre) : « J’appelle Orange à prendre ses responsabilités »

La colère monte autour du service universel, notamment dans les zones rurales « qui subissent depuis des années la dégradation de l’entretien et de la maintenance du réseau historique sur cuivre ». Une mission flash a été lancée pour faire le point de la situation. Après quatre semaines d’auditions, elle a rendu son bilan. Voici notre compte rendu.

Mi-janvier, la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale confiait à Célia de Lavergne une « mission flash » sur le service universel des communications électroniques. Un sujet sensible qui touche à la fois les opérateurs et leurs clients, qui se retrouvent parfois pris en tenaille entre Orange et leur FAI, avec une qualité de service en retrait. 

Le sujet s’était invité dans les débats lors des auditions de Laure de La Raudière, nouvelle présidente de l’Arcep, selon qui « la qualité de service sur le réseau cuivre est préoccupante à certains endroits et doit faire l'objet d'une attention particulière de l’Arcep ». Stéphane Richard lui répondait qu’on « a un vrai problème avec le prix du dégroupage. Ce débat doit être ouvert sérieusement ».

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C’est dans ce climat plus que tendu que Célia de Lavergne vient de rendre son rapport, attendu de pied ferme par l’ensemble des acteurs, qu'elle a présenté à l’Assemblée nationale. Dans les grandes lignes, elle pointe du doigt deux responsables : « l'opérateur, qui au fond a failli à ses valeurs initiales de missions de service public, mais aussi à l'État qui a mal encadré ce service universel ». Critiques suivies de propositions d’améliorations.

Des « lourds » passifs, une « convention mal ficelée »

Célia de Lavergne (LReM) commence par quelques rappels sur le fonctionnement du service universel des télécommunications, et explique pourquoi nous sommes à un moment charnière. Il « a été mise en place en 2002 et dans le cadre de la privatisation de France Télécom, était comme un filet de sécurité qui permettait de garantir à chacun de nos concitoyens un accès de qualité et en continuité d'un service à un tarif abordable ».

« Le cadre juridique qui est prévu est celui d'une désignation par l'État d'un opérateur afin d'assurer ce service au travers de conventions trisannuelles. Cet opérateur, c'est Orange : c'est le propriétaire historique du réseau, vous l'aurez compris en situation de monopole. La dernière convention signée fin 2017 s'est achevée le 3 décembre 2020 », ajoute-t-elle.

Cette désignation se fait via un appel d’offres, avec un volontaire désigné d’office au besoin : « soit Orange y répond et dans ce cas-là c’est une négociation avec l’État, soit c’est une désignation d’office », avec des contraintes dans les deux cas.

La période est chargée, car ce renouvellement de la convention intervient après le vote de la loi Ddadue qui fixe « un nouveau cadre pour ce service universel et qui complète la téléphonie fixe par un accès à haut débit ».

Pour la députée, « le passif est lourd » sur le service universel : « Nous avons, au dire des organisations syndicales d'Orange elle-même, un abandon depuis plus de vingt ans de l'investissement dans le réseau cuivre, stratégie qui visait à basculer vers la fibre certes, mais qui n'a pas prévu la transition qui est même un peu plus longue que prévu […] Nous allons dépendre encore pendant dix ans au moins du cuivre », utilisé par « plus de 24 millions d'utilisateurs encore à ce jour, dont 1,4 million pour le service universel ».

Mais Orange n’est pas le seul fautif dans son viseur : « nous avons aussi un passif lourd sur une convention de service universel mal ficelée. Pourquoi ? Parce que les indicateurs [de qualité de service] sont nationaux donc nous avons une appréciation globale de la réalité du service et des indicateurs construits de manière non universelle. Pour exemple, 85 % des réparations doivent être faites sous 48h, mais quid des 15 % restant ? Rien n’a été prévu… »

Pour Célia de Lavergne, il faut construire « cette transition en n'oubliant personne et en réaffirmant le caractère universel de ce service universel, en plaçant au cœur de la réflexion le sujet de la continuité, de l'accès et de la qualité de service ».

Visiblement remontée, elle ajoute qu’il « n'est plus possible d'attendre des mois avant d'être réparé ou raccordé, de n'avoir aucune réponse sur les délais, de se sentir parfaitement impuissant faute d'outils légaux, juridique et contractuel ».

Ces indicateurs de qualité sont renseignés par Orange et contrôlés par le régulateur des télécoms, mais cela mériterait pour la rapporteure « que nous y consacrions un temps plus important ». L’Arcep les a publiés en septembre 2020 pour les premier et second trimestres. On peut voir qu’Orange était dans les clous pour certains, mais au-dessus pour d’autres, notamment la cible à 48h pour traiter « 85 % des dérangements d’abonnés ».

De nouveaux indicateurs plus précis au niveau des territoires

La députée souhaite aussi revoir le périmètre de ces indicateurs, afin de leur ajouter plus de granularité, par exemple avec un détail au niveau départemental. Cela permettrait d’avoir « une vraie vision de quels sont les points noirs sur le territoire et de la réalité de la qualité de service territoire par territoire ». Actuellement, les zones rurales sont « noyés au milieu d’une masse de plus de 24 millions de clients du réseau cuivre ».

Stéphane Richard avait anticipé le sujet il y a quelques jours : « Il ne faut pas que des situations locales masquent le fait que sur un plan général un réseau cuivre fait l'objet d'allocation de moyens considérables ». De son côté, Laure de la Raudière a déjà indiqué que la situation était « très préoccupante » et qu’elle attendait justement ce rapport afin d’avoir une vision globale.

Diviser le service universel en deux (téléphonie et haut débit)

Le « nouveau » service universel tel qu’inscrit dans la loi Ddadue du 3 décembre 2020 comprend deux composantes : en plus du service de téléphone fixe, il est question d’« un service d'accès adéquat à l'Internet haut débit », alors qu‘auparavant il était uniquement question de « débits suffisants pour permettre l'accès à Internet ». Dans son rapport, Célia de Lavergne veut aller plus loin : « un "bon haut débit" de 8 Mb/s devra être visé dans le premier service universel du haut débit, avec, à terme, un objectif de "très haut débit" de 30 Mb/s ».

Elle propose de « dissocier dans la phase transitoire » les deux composantes. Cela permettait de mettre « Orange devant ses responsabilités sur la question de la téléphonie fixe qu'il gère depuis plus de 40 ans et qui correspond à l'engagement qu'il a pris devant nos concitoyens français ». Dans le même temps, cela permettrait « de traiter la question du haut débit par ailleurs ».

Les deux paquets « doivent donner lieu à deux procédures d’attribution distinctes, d’ici à 2025, date à laquelle ils pourront être traités conjointement », ajoute-t-elle.

Sur la téléphonie fixe, qui incomberait évidemment à Orange (de gré ou de force) : « je vous propose qu’on reparte sur une convention de désignation sur cinq ans, plus longue que les trois ans de manière à avoir plus de visibilité sur les investissements, mais aussi de manière à mieux contrôler le suivi des indicateurs et mettre en demeure si besoin, l'opérateur ».

Retour sur la mise en demeure d’Orange en 2018

Sur le service universel et sa qualité de service, une étape importante s’est déroulée fin 2019 : Orange a été mise en demeure par l’Arcep de « respecter ses obligations de qualité de service du service universel ». S’en est suivie une passe d’armes entre le régulateur et l’opérateur, qui a déposé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

L’opération avait fait grand bruit, même si Orange l’a finalement retirée. Dans tous les cas, le FAI garde sous le coude « son arme nucléaire » lâchait le sénateur Patrick Chaize.

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Quoi qu’il en soit, on est dans une triple peine pour Célia de Lavergne : « on a une convention insuffisamment universelle, non respectée et qui aujourd’hui ne prévoit qu'une partie du service futur, ça veut dire qu'on a beaucoup de travail devant nous… ».

Elle en profite pour faire le point de la situation un an et demi après cette mise en demeure : « Aujourd’hui, ce qui semble apparaître, c'est que les résultats se sont améliorés. Cependant, […] la façon structurelle dont sont conçus ces indicateurs ne traite pas 15 % de la population ». Elle juge les efforts insuffisants : « même s'il y a une amélioration sur le papier, la mise en demeure n'a pas été suivie de fait ».

La députée donne un exemple : « Orange se prévaut du recrutement de 149 techniciens [contre 200 annoncés, ndlr], ça ne résout pas pour moi, le sujet […] que nos territoires aujourd’hui ont du mal à voir sur le terrain les délais de réparation se réduire – comme pour la grande majorité des Français à 48h au maximum – et les délais de raccordement à 8 jours et 12 jours », respectivement pour les lignes existantes et l’ensemble des lignes.

Elle cite un autre exemple : « sur le site Internet Orange de la Drôme, on vous annonce huit mois pour un raccordement, alors même que dans la fonction de service universel, il est question de 12 jours. Donc c'est même assumé par l'opérateur ».

Quatre enjeux majeurs « pour l'avenir de nos réseaux »

Durant son audition, la députée détaillait plusieurs pistes pour la partie haut débit, sans avoir « l'arrogance de vous dire avec certitude quelle serait la meilleure solution ». Selon elle, quatre sujets représentent « des enjeux majeurs pour l'avenir de nos réseaux », il faut donc s’en préoccuper au plus vite.

Le premier, sans surprise, concerne l’avenir du réseau cuivre dont le décommissionnement a commencé et devrait se terminer d’ici dix ans. Ce sujet doit rapidement être saisi par l’ensemble des participants afin d’avoir le maximum de visibilité et d’anticipation.

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Le second concerne le génie civil : « Quand on dit réseau cuivre, il y a les fils et puis tout le génie civil, les poteaux, les fourreaux… » Si le cuivre est voué à disparaitre, ce n’est pas le cas du reste qui « est en grande majorité réutilisée pour la fibre ». La question de la propriété se pose alors : « devrait-elle rester uniquement à un opérateur privé Orange, où rebasculer dans la sphère publique » ? Elle pense notamment aux cas des RIP, mais « cela doit être débattu en accord évidemment avec les syndicats de collectivités, on ne va pas faire sans eux ni contre eux ».

Le troisième point concerne « la multiplication des épisodes climatiques intenses », qui ne se conjugue pas bien avec le fait que « nous sommes en train de refaire les mêmes erreurs que par le passé : nous remettons des fils en aérien au lieu de les enfouir parce que le coût est bien plus élevé (80 % sont sur le génie civil lorsqu'on enterre) ». Il faut donc se demander s’il n’est pas intéressant de dépenser plus à l’installation pour s’éviter des soucis par la suite.

Quatrième et dernier point, la possible mise en place d’une « force d'intervention rapide », comme celle dont dispose Enedis. Elle interviendrait dans les cas d’épisodes climatiques majeurs, afin de reconnecter les gens dans des délais raisonnables. Elle reposerait évidemment sur la mutualisation à l'échelle nationale des techniciens. Plusieurs questions restent à trancher : « Est-ce que c'est une force dédiée contractée par appel d'offres? Est-ce que c'est une mutualisation de techniciens entre les territoires ? ».

Obligations renforcées, et levée de verrou

Célia de Lavergne ne s’arrête pas en si bon chemin : « Nous créerions une obligation de réparation sous un mois », après quoi « les sanctions qui seraient appliquées à l'opérateur seraient dissuasives, sauf justification de l'opérateur sur la non-réparabilité, mais au cas par cas de ces situations ». Actuellement, « au bout de 48 heures, vous êtes dédommagé, mais parfois il ne se passe plus rien après ».

Elle rappelle qu’il existe deux obligations de raccordement en fonction de si la ligne existe déjà ou si elle est à construire. Dans ce dernier cas, « ne nous entêtons pas à investir dans le cuivre quand on sait qu’il est plutôt en fin de vie ». Elle milite ainsi pour « lever un verrou de la précédente convention qui passait à 99 % par du filaire pour aller vers des technologies alternatives comme le satellite ou là 4G fixe ».

Anticipant des levées de boucliers sur les points noirs de ces solutions (latences, débits, quotas…) elle reconnait que « ces technologies ont été beaucoup décriées sur le terrain », mais que ses auditions indiquent « que des progrès ont été faits ». Elle cite notamment la mise en place d'un nouveau satellite, qui améliore certes les débits, mais toujours pas les latences. N’en déplaise à Eutelsat qui n’hésite pas à comparer son offre 100 Mb/s à de la fibre, on en est loin dans la réalité.

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En 4G, le principal souci est que les opérateurs appliquent souvent un fair use, et donc un débit réduit au-delà d’une certaine quantité de data (200 Go chez Orange et SFR, 250 Go chez Free et NRJ Mobile) . Dans tous les cas, elle ouvre la porte avec précaution : « nous pouvons espérer que ces solutions, sans être généralisées, puissent être efficaces de manière transitoire jusqu’à la fibre ». 

Transparence, élagage, financement…

La rapporteure affirme qu’il faut « également un effort de transparence. Le comble du secteur des télécoms, c'est qu’on en défend l’open data, mais pour avoir parfois des informations basiques, c'est assez compliqué ». Elle demande ainsi un « effort » à Orange pour donner des indicateurs précis sur le génie civil : longueurs de fil, nombre d'ouvrages, ancienneté, manière dont ils peuvent ou non être réutilisés pour la fibre, etc.

Elle propose aussi de donner la possibilité aux citoyens de publier, « peut être sur une partie visible de Jalertelarcep.fr, les difficultés/signalements sur les réparations dont ils ont besoin, les défaillances du réseau téléphonique, de manière à les faire connaître et à pouvoir suivre en temps réel la manière dont ils sont traités ». Du name and shame en quelque sorte, dont certains ne se privent déjà pas de le faire via les réseaux sociaux.

D’autres sujets ont été abordés, comme l’élagage pour les lignes aériennes. Elle rappelle que la loi pour une République numérique de 2016 « responsabilise le propriétaire privé et permet au maire de le mettre en demeure […] La réalité, c'est que ce cadre fonctionne difficilement sur le terrain. Je vous propose de rétablir la servitude d’élagage sur l'entretien du réseau, comme cela est fait aujourd'hui pour Enedis, ce qui fonctionne très bien ».

Vient ensuite la délicate question du financement de l’ensemble de ces changements. Réponse courte : « Tout simplement, comme le système l'a prévu par le fonds de compensation de service universel qui prévoit que chaque opérateur participe […] Il n'y a rien d'exceptionnel là-dessus, ça n'est pas un sujet comme on peut le voir sur la place publique d'entretien plus large couvert par le tarif du dégroupage, mais bien celui du fonds de compensation qui est l'outil majeur du service universel ».

Le rapport parle aussi d’une « augmentation du fonds », mais sans aucune précision supplémentaire sur le montant qu’il faudrait ajouter. L’Arcep rappelle que les opérateurs mis à contribution sont ceux « ayant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 100 millions d'euros sur le marché de détail. La contribution s'effectue au prorata du chiffre d'affaires pertinent des opérateurs ».

Des tacles à Orange

Durant la présentation de son rapport, Célia de Lavergne en profitait pour revenir sur un point important relatif au fonctionnement du service universel : « c'est une mécanique d'abonnement. Vous avez souscrit un certain abonnement, mais au fond vous utilisez le même vecteur que tous les réseaux cuivre ». On peut avoir un abonnement xDSL sans passer par le service universel ou même sans le savoir.

« Et c'est un peu d'ailleurs là-dessus qu’Orange joue quand il y a un débat public sur le financement de l'entretien du réseau cuivre. On a 24 millions de personnes qui en dépendent [du réseau cuivre, pas du service universel, ndlr], et donc il y a tout le sujet de l'entretien du réseau dans son ensemble ».

Elle présente le service universel comme « un filet de sécurité de minimum de service. À partir du moment, il s'applique au service universel, il s'applique à tous les usagers du réseau cuivre […]  Ça permet de définir le minimum acceptable selon nous, politiquement et techniquement d'ailleurs par rapport à l'opérateur ».

Durant son audition, la rapporteure est revenue aussi sur la question de la sous-traitance des lignes, qui est une conséquence de la gestion d’Orange : « Elle arrive du fait qu’Orange n'a pas investi dans le cuivre […] Ils sont passés de 70 000 à 15 000 techniciens en 15 ans ».

Après avoir drastiquement diminué les effectifs, ils « sont aussi passés par la sous-traitance parce qu'ils ont pensé que c'était moins cher que c'était plus simple, dégradant clairement le service ». Quand les pouvoirs publics et/ou le régulateur tapent du poing sur la table et demandent d’améliorer la qualité de service, « ça les force à recruter ». Pour la députée, cela démontre clairement que l’opérateur historique sait parfaitement où se trouve le problème.

Autre exemple. Suite à la mise en demeure de l’Arcep en 2018, « ils avaient dit 200 techniciens, dont 70 pour la Drôme et l'Ardèche. On en a 149, je n’ai pas fait le calcul pour la Drôme Ardèche, mais ça veut dire qu'ils savent très bien où sont les points noirs. Avec ce qu'on vous propose, on va le savoir davantage, comme l'ensemble des citoyens ».

Pour bien enfoncer le clou, elle « insiste sur un point qui [lui] tient à cœur » : « Quand vous avez été propriétaire et gestionnaire de réseau aussi structurant que celui du réseau cuivre pendant 40 ans, vous ne pouvez pas vous dédouaner de ces responsabilités. Vous êtes responsable jusqu'au bout, vis-à-vis de tous les citoyens et vis-à-vis du démantèlement jusqu'au dernier jour et moi j'appelle Orange à prendre ses responsabilités sur ces sujets-là ». 

Nous avons demandé à Orange sa position vis-à-vis des déclarations de Célia de Lavergne et du rapport de la Commission. Il faudra également voir ce qu’en fera l’Arcep et sa nouvelle présidente, qui attaque son mandat par un sujet brulant.