Coup d’envoi des obligations d’Open Data sur les « données essentielles » des marchés publics

À compter d’aujourd’hui, la passation de tout marché public supérieur ou égal à 25 000 euros doit s’accompagner de la publication, en Open Data, des « données essentielles » du contrat : montant, durée, identité du prestataire... Retour sur cette réforme en préparation depuis deux ans, et qui pourrait parfois être un peu délicate à mettre en œuvre.

Savoir quel acteur public a acheté quoi, à qui, et surtout à quel prix... Voilà autant d’interrogations qui peuvent légitimement traverser l’esprit du citoyen, mais pour lesquelles il est bien souvent très difficile – sinon impossible – d’obtenir une réponse. Et pour cause : il existe différents sites officiels, des procédures et contraintes de transparence variables en fonction du montant des marchés en question, etc.

En 2015, dans le cadre de la transposition d’une directive européenne, le gouvernement de Manuel Valls s’est toutefois engagé dans une réforme d’ampleur sur ce terrain. En vertu d’une ordonnance signée par le ministre de l’Économie de l’époque (un certain Emmanuel Macron), l’exécutif a voulu imposer aux acheteurs publics de rendre « accessibles sous un format ouvert et librement réutilisable » les « données essentielles » de tous les marchés publics qu'ils signent.

Coup d’envoi de la réforme

Mais qu’est-ce qu’une « donnée essentielle », dès lors qu’on parle d’un marché public ? Son montant ? Sa durée ? L’ordonnance restait malheureusement muette sur ces points, renvoyant au pouvoir réglementaire (et donc au gouvernement) le soin de préciser ces dispositions.

Il aura fallu attendre un décret et un arrêté, modifiés jusque dans le courant de l’été, pour que la réforme se dessine.

Le 1er octobre 2018 « au plus tard », chaque acheteur public (mairie, ministère, autorité administrative indépendante, hôpital...) est tenu de fournir « un accès libre, direct et complet aux données essentielles » de ses marchés dont le montant est supérieur ou égal à 25 000 euros hors taxes.

Doivent notamment être rendus publics, sous deux mois à compter de la notification du marché :

• La nature et l'objet du marché public
• Le montant du marché HT
• La forme du prix (révisable, ferme, ferme et actualisable)
• Le nom et l'identification du titulaire (numéro de SIRET)
• La procédure de passation utilisée         
• Le lieu principal d'exécution des services ou travaux faisant l'objet du marché public
• La durée du marché
• Le code du type de bien ou service acheté (nomenclature CPV)

Des données consultables ou à télécharger, en Open Data

Toutes ces informations doivent être diffusées « gratuitement » par l’administration « sur son profil d'acheteur », à des fins de simple consultation comme de téléchargement.

Les internautes sont en effet censés pouvoir tout d’abord « visualiser simplement et directement l'ensemble des données essentielles de manière intelligible ». Un outil de recherche à partir de certains critères (année de publication, procédure, nom du titulaire, mot-clé...) est d'ailleurs exigé en ce sens.

Afin de permettre le téléchargement de ces « données essentielles » dans une optique de réutilisation (pour des graphiques, des croisements, etc.), les acheteurs publics se voient d’autre part contraints de respecter un « référentiel de données » imposant notamment le recours aux formats XML ou JSON.

Les données essentielles des marchés publics doivent enfin être « maintenues disponibles » sur le profil d'acheteur de chaque administration « pendant une durée minimale de cinq ans après la fin de l'exécution du marché public ». Ce délai est toutefois ramené à un an si ces informations sont publiées dans le même temps sur « data.gouv.fr », le portail national d’Open Data.

Un bémol toutefois : les marchés publics de défense et de sécurité, qui devaient bénéficier initialement d’un « simple » traitement particulier, ne seront finalement soumis à aucune obligation de transparence. Ceci suite au vote de la dernière loi de programmation militaire, fin juin. Inutile donc d’espérer des renseignements sur le montant d’un contrat relatif par exemple à des armes...

De nouvelles obligations qui nécessitent des changements de procédures

Certains acteurs publics n’ont quoi qu'il en soit pas attendu la date fatidique du 1er octobre 2018 pour se préparer à leurs nouvelles obligations. La région Bretagne s’est par exemple engagée dès l’année dernière dans une expérimentation, afin d’être en capacité de publier en temps et en heure ses « données essentielles ». Avec une particularité : la transparence prévaudra pour tous ses marchés, dès le premier euro.

« Bien sûr, on avait une obligation réglementaire – donc on pouvait difficilement y déroger » nous explique Céline Faivre, qui pilote le projet au sein de la région Bretagne. « Pour autant, nous avons lancé cette expérimentation parce qu'on considère qu’il y a des enjeux de transformation, de modernisation, de transparence de la commande publique, et que ça a un réel intérêt pour les acteurs publics, les entreprises et les usagers du service public. »

Et pour cause. Cette initiative est menée de concert par la collectivité avec la dématérialisation de ses procédures de passation et d’exécution des marchés publics. Elle espère ainsi faciliter le travail de ses agents et simplifier la transmission de certains documents au comptable public (pièces justificatives...), qui remonteront automatiquement auprès de Bercy, en même temps que les « données essentielles » de ses marchés publics.

Pour que ce processus soit automatisé, la collectivité a toutefois dû demander des développements spécifiques aux prestataires qui éditent son logiciel de gestion comptable et financière, de même que son « profil d’acheteur ». Montant de l’opération : plus de 140 000 euros. « La facture est un peu salée », concède Céline Faivre. « Les éditeurs sont en position de force. Et on ne sait pas dans quelle mesure ce qu'on a payé ne sera pas refacturé à d'autres », poursuit la « chief digital officer » de la région Bretagne. Celle-ci espère néanmoins un « retour sur investissement », financier comme humain, pour l’ensemble des acheteurs publics.

Des milliers de jeux de données, un fort risque d’éparpillement

Dans le cadre de cette expérimentation, la région Bretagne s’est associée à la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Car si de précieuses informations devront bientôt être diffusées en Open Data par les acheteurs publics, il pourrait être bien compliqué de s’y retrouver pour le citoyen...

L’angle mort de la réforme en cours ? Les administrations sont simplement tenues de publier leurs données essentielles sur leur « profil acheteur ». Autrement dit une page web, qui leur est dédiée. Dans ces conditions, il risque d’être particulièrement fastidieux de regrouper toutes les données essentielles de tous les acheteurs publics, notamment à des fins de comparaison... Imaginez rien que pour les 35 000 communes que compte la France !

Plusieurs outils ont de ce fait été imaginés par les pouvoirs publics.

La DGFiP propose tout d’abord aux collectivités territoriales de faire « remonter » automatiquement leurs données essentielles à la mission Etalab, à partir des informations qu’elles transmettent via l’application Hélios – laquelle sert plus largement à répondre à d’autres obligations en matière de commande publique. C’est justement ce qui a été travaillé avec la région Bretagne, l’idée étant qu’Etalab publie ensuite automatiquement ces données sur « data.gouv.fr ».

Pour les acheteurs publics qui utilisent « PLACE », la plateforme des marchés de l’État, l’Agence informatique des finances de l’État (Afie) peut procéder selon la même logique à une transmission automatique vers « data.gouv.fr ».

Dernière option, imaginée cette fois par la mission Etalab : utiliser l’API de « data.gouv.fr » ou un fichier DCAT « moissonnable », afin d’arriver à un référencement systématique sur le portail national d’Open Data.

Dans tous les cas, il y aura un jeu de données par acheteur public. Mais au moins, tous seront présents sur « data.gouv.fr ». La mission Etalab (qui accompagne les administrations dans leurs démarches d’ouverture de données publiques) nous a indiqué n’avoir « pour l’instant » pas prévu de regrouper toutes les données essentielles des marchés publics dans un seul jeu de données.

Pourtant, dans le cadre de son plan d’action pour l’Open Government Partnership, la France s’était engagée il y a quelques mois à proposer un « flux unique » de données issues des marchés publics sur « data.gouv.fr ». « Nous ne serons pas sur un flux unique de manière native », admet aujourd’hui Romain Talès, en charge du dossier de la commande publique au sein d’Etalab. « Mais compte tenu du fait que nous serons le réceptacle des données qui seront structurées de manière identique, nous allons tenter de travailler à la création d’un fichier unique afin de faciliter les usages. »

Tous les acteurs « ne sont pas encore prêts »

Faut-il malgré tout s’attendre à un grand « big bang » de transparence, dès aujourd’hui ? Malheureusement, non.

Tout d’abord parce que la réforme s’applique certes à compter du 1er octobre, mais laisse un délai de deux mois aux acheteurs publics (à compter de la notification du marché) pour procéder à la mise en ligne des « données essentielles » correspondantes. Ensuite, en raison des difficultés, notamment techniques, auxquelles pourraient être confrontées les administrations ne s’étant pas (ou mal) préparées à leurs nouvelles obligations.

« Tous les acheteurs publics ne sont pas encore prêts car ils ne disposent pas encore tous de profils d’acheteurs », reconnaît à cet égard Romain Talès, de la mission Etalab. Et ce quand bien même cela est désormais obligatoire pour tous les marchés supérieurs ou égaux à 25 000 euros HT. La raison est simple : certains acteurs publics, à commencer par les villages, ne passent que rarement de marchés d'un tel montant. Ils n'ont donc aucune urgence particulière à respecter leurs obligations de dématérialisation de la commande publique, qui entrent elles aussi en vigueur aujourd'hui.

Des questions sur la démat de la #CommandePublique ou les données essentielles ? Les Guides pratiques de la DAJ sont pour vous.

Pour les acheteurs : https://t.co/NGxoqMN1Yq

Les entreprises : https://t.co/wai5cwF0b8

— Colin Maudry (FR) (@col1m) 26 septembre 2018

Romain Talès assure malgré tout que la mise à disposition automatisée des données issues d’Hélios et de PLACE permettra de « faciliter le travail de publication pour de nombreux acheteurs publics ».

« S’il n’y a pas de démarche de dématérialisation totale, je crains qu’il ne se passe pas grand-chose », lance de son côté Céline Faivre, de la région Bretagne. « Il y a toujours possibilité d'entrer les données manuellement. Mais sans automatisation, ça s'avère vite chronophage...»

« Si on regarde les expériences passées, on sait très bien qu'on n'a pas toujours été au rendez-vous des obligations dès lors qu’il n'y a pas de sanction, explique l’intéressée. Ce n'est pas un drame non plus... Payer les entreprises, c'est plus important que publier les données ! »

Avant de poursuivre : « L’enjeu, c’est de produire des données numériques et d’organiser leur collecte, leur mise à disposition et leur valorisation. Il faut donc se mettre en ordre de marche, et je pense qu'on n’y arrivera que dans cette logique de dématérialisation de bout en bout. C'est pour ça qu'à la région Bretagne, on veut accélérer le mouvement, on travaille sur la signature électronique, sur l'archivage électronique, etc. Sinon, tout ça n'a pas beaucoup de sens. »

Un changement de longue haleine

Si cette réforme mettra certainement de nombreux mois (voire années) avant de produire ses pleins effets, Romain Talès en espère de « multiples impacts ». Pour les administrations tout d’abord, puisque la transparence sur la commande publique devrait leur permettre « d’identifier de manière plus efficace les acteurs susceptibles de répondre efficacement à leurs appels d'offres ».

Mais aussi pour la société civile. Certaines ONG, à commencer par les associations de lutte contre la corruption, pourraient par exemple traquer les offres anormalement basses, ou chercher les entreprises qui reviennent de manière récurrente sur certains marchés.

« L'ouverture n'est que la partie émergée de l'iceberg, explique Romain Talès, une étape vers la création et l’animation d’une communauté autour des données, en commençant par les producteurs et en allant vers les réutilisateurs. Des services innovants pourront voir le jour, des actions plus structurantes devront être engagées pour soutenir l’appropriation des données par les acteurs, la réutilisation par les entreprises ou la coproduction des données. »

En Bretagne, la région ambitionne quant à elle de créer un « observatoire régional de la commande publique ».