Afin de mieux associer les citoyens à la prise de décision publique, le groupe de députés chargés de plancher sur la « démocratie numérique » propose d’introduire un budget participatif de niveau national dès l’année prochaine. Il préconise au passage d’améliorer la transparence sur les données budgétaires.
« Peut-on développer une dimension participative dans l’élaboration et le vote du budget ? » Telle était l’interrogation qui avait été soumise, fin janvier, par le Bureau de l’Assemblée nationale à la rapporteure Paula Forteza.
Sans grande surprise, l’élue LREM répond aujourd’hui par l’affirmative, se disant convaincue que « l’appropriation du budget de l’État par la société civile et les citoyens permettra un débat public sur les finances publiques plus dense et constructif, ainsi qu’une démocratie enrichie et renouvelée ».
Au fil des derniers mois, le groupe de travail sur la « démocratie numérique » s’est penché sur plusieurs initiatives étrangères, menées notamment au Portugal et en Islande. Il a également scruté les dispositifs déployés par des communes françaises de tailles diverses. L’année dernière, quarante-sept villes proposaient ainsi un budget participatif, pour un montant de « 9 euros en moyenne par habitant ».
L’idée : permettre aux citoyens de se prononcer sur l’utilisation de deniers publics, par exemple en leur demandant de voter pour certains projets (construction d’un parc pour enfants, d’une piste cyclable, etc.).
Une feuille de route pour une mise en œuvre progressive
Paula Forteza fait valoir que l’association des citoyens à l’élaboration et au vote du budget relève d’une « mission ambitieuse » qui devra « s’inscrire dans la durée », « à travers différentes démarches ». La députée propose ainsi de procéder par étapes.
Tout d’abord, il s’agirait d’ouvrir dès l’année prochaine « une voie de participation citoyenne dans les procédures d’attribution des crédits existants à l’échelle locale ». Plus concrètement, la parlementaire envisage d’associer le public, par le biais de plateformes ou de jurys de citoyens tirés au sort, à l’attribution de crédits versés par l’État aux préfectures de département et de région.
Cela concernerait par exemple les aides à la création ou au spectacle vivant (notamment pour les festivals), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), etc. « Le dispositif devrait permettre aux citoyens de donner leurs avis, ou de voter pour présélectionner des projets », explique Paula Forteza. La décision finale continuerait néanmoins d’incomber aux commissions administratives compétentes.
La députée estime quoi qu’il en soit que ce premier dispositif pourrait être expérimenté dès l’année prochaine, dans le cadre de l’attribution des crédits issus de la loi de finances pour 2019.
Des projets tant à l’échelon local que national
À l’échelon national, ensuite, Paula Forteza préconise l’introduction d’un « budget participatif basé sur des projets ». Les citoyens se verraient confier une enveloppe, dont les crédits seraient à répartir « entre différentes actions budgétaires concernant des projets d’investissements ou des interventions (subventions, soutiens) ».
Paula Forteza ambitionne de mettre en œuvre cette réforme dès le début de l’année prochaine, grâce à l’adoption d’un amendement au projet de loi de finances pour 2019. Un programme « Budget participatif » serait ainsi créé au sein de la mission « Crédits non répartis » du budget de l’État.
« Une procédure d’appel à projets, puis de vote des citoyens, permettrait de sélectionner les projets financés par ces crédits », explique la rapporteure – sans toutefois s’avancer sur le montant qu’il conviendrait de consacrer à cette enveloppe. La parlementaire soutient néanmoins que l’objectif « n’est pas de dépenser plus ou de dépenser moins, mais d’impliquer les citoyens dans les choix et les priorités budgétaires ».
Impliquer à terme les citoyens dans les orientations budgétaires
À plus long terme, Paula Forteza considère que les citoyens devraient pouvoir intervenir sur le budget de l’État dans sa globalité, et non plus uniquement sur certains projets. L’élue prône ainsi l’instauration d’outils de simulation qui conduiraient les citoyens à se mettre en quelque sorte dans la peau de l’exécutif et des parlementaires pour juger des actions à prioriser.
Une « grande consultation citoyenne » serait organisée, à l’issue de laquelle « la moyenne des simulations réalisées par les participants devrait être prise en compte par le gouvernement et le Parlement » : davantage pour la culture, moins pour la défense, etc.
Toujours dans un esprit de mise en œuvre progressive, Paula Forteza prévient que les fruits de cette première consultation n’auraient pas vocation à s’imposer aux pouvoirs publics. Un simple « rapport pour avis citoyen » serait présenté à l’automne 2019, lors des débats autour du projet de loi de finances pour 2020.
Dans un second temps, toutefois, les résultats de cette consultation citoyenne annuelle seraient « appliqués directement pour attribuer un pourcentage du budget de l’État ». À compter du projet de loi finances pour 2021, « une partie des crédits inclus dans le projet de loi des finances serait allouée directement par les citoyens », détaille la rapporteure, qui y voit une « opportunité d’amélioration de la capacité du politique à créer du consensus ».
En somme, il s’agirait de « passer progressivement d’un modèle de budget participatif par projets à un modèle où les citoyens sont directement impliqués dans les orientations budgétaires ».
Le rapport de Paula Forteza n’entre cependant guère dans les détails de mise en œuvre de ces nouveaux outils participatifs. L’élue précise simplement qu’il serait « nécessaire de combiner approche numérique, au moyen d’un site dédié, et approche physique, avec des réunions publiques, des points de dépôt de projets et des bureaux de votes physiques », afin de prendre en compte « les risques d’exclusion d’une partie de la population ».
« Une mise en œuvre progressive sera nécessaire pour développer et tester des outils, en mettant notamment à disposition une solution d’identité numérique, et pour mobiliser les citoyens le plus largement possible », prévient-elle également.
De nécessaires « efforts d’ouverture » sur les données budgétaires
Paula Forteza insiste enfin sur le fait que ses initiatives ne pourront « se construire qu’à partir des efforts d’ouverture des données publiques et de création d’écosystèmes de solutions participatives ». L’ancienne chargée de mission à Etalab, l’institution chargée d’accompagner les administrations dans leur marche vers l’Open Data, consacre d’ailleurs un pan entier de son rapport à ce sujet.
L’élue pointe du doigt la « masse d’informations » disponibles à ce jour, laquelle se révèle « peu accessible » et éloignée des « attentes des citoyens ». Pour chaque budget, différents rapports sont mis en ligne, à la fois sur des sites relevant du gouvernement, de l’Assemblée et du Sénat. Il peut ainsi être très difficile de s’y retrouver pour l’internaute lambda, surtout au regard du jargon budgétaire...
« Rien que pour le projet de loi de finances initiale, le Parlement est destinataire de plus de quinze mille pages d'informations budgétaires », soulève Paula Forteza. « Une information trop dense peut faire perdre l’essentiel » fait-elle valoir, regrettant qu’en dépit de cette quantité de documents, le citoyen ne puisse pas toujours « trouver les chiffres utiles pour se faire une opinion ».
« L’enjeu n'est donc pas de publier davantage d’informations, mais de développer un accès aux données et aux modèles sous-jacents dans des formats ouverts et lisibles par des machines », expose la rapporteure. Celle-ci plaide ainsi pour la publication, en Open Data :
- Des « données de l’exécution budgétaire », « avec une granularité suffisante pour identifier les crédits dépensés par territoire (crédits de paiement consommés par budget opérationnel de programme et unité opérationnelle) ». L’élue va jusqu’à envisager à plus long terme la mise à disposition des « données extraites directement des logiciels de comptabilité (CHORUS dans le cas des dépenses de l’État) suivant le principe d’Open Data à la source », aussi bien pour les dépenses de l’État que des collectivités territoriales, en passant par le Parlement.
- Du « code source des modèles économétriques (Mesange, Saphir, Myriade, Opal) et l’explicitation des hypothèses et des algorithmes permettant d’aboutir aux prévisions budgétaires, ainsi que de tous les documents afférents, en particulier la documentation, les calibrations, les scénarios prospectifs simulés et les évaluations de reformes ».
L’amélioration de la transparence sur ces informations budgétaires a naturellement vocation à épauler les citoyens appelés à participer à l’élaboration du budget. « La réutilisation des données permet la création d’outils par des spécialistes (développeurs, économistes, associations, data-journalistes...) afin de rendre les informations plus accessibles et compréhensibles à travers des data-visualisations ou des supports visant à la communication et la pédagogie », ajoute Paula Forteza.
L’élue souligne au passage que l’ouverture de certains codes sources permettra « leur auditabilité par des acteurs tiers et indépendants », vecteur de « contrôle citoyen, nécessaire au consentement à l'impôt ».
Centralisation des informations, diffusion de données en temps réel...
Pour une meilleure accessibilité, la députée plaide par ailleurs pour une « réorganisation des données et documents publiés en lien avec le budget de l’État ». Un « espace numérique commun », sur lesquels toutes les informations disponibles seraient référencées, pourrait être créé à cet effet.
Paula Forteza préconise dans le même temps l’instauration « d’une base de données budgétaires d’une profondeur suffisante pour comparer plusieurs exercices budgétaires par mission-programme-action, par titre de dépenses, ainsi que les différences entre la prévision (loi de finances initiale) et l’exécution (loi de règlement) ». Un outil destiné aux comparaisons de données « à nomenclature constante », pour reprendre le jargon de Bercy.
De tels progrès pourraient même servir les parlementaires eux-mêmes, comme l’avait souhaité le Sénat l’année dernière (voir notre article). La rapporteure explique que si l’on basculait dans une logique de mise en Open Data par « flux », députés et sénateurs auraient accès – tout comme la société civile – à des « informations en temps réel », ce qui leur permettrait « de réfléchir à l’exécution des budgets de l’État tout au long de l’exercice budgétaire ».
La diffusion de ces informations relève toutefois en grande partie du bon vouloir des administrations, à commencer par Bercy.
