Le Sénat a adopté, vendredi 8 décembre, un amendement obligeant l’administration fiscale à dévoiler pour chaque projet de loi de finances le « code source » traduisant les mesures envisagées par l’exécutif. Le gouvernement s'y était pourtant opposé, au motif qu'une telle demande serait « impossible à mettre en œuvre ».
« Il faut ouvrir l'accès aux données et accorder aux parlementaires, mais aussi à tous les acteurs de la vie économique et sociale, ainsi qu'aux universitaires et chercheurs, la possibilité de traiter eux-mêmes les données, de faire leurs propres simulations, de mesurer l'incidence de la modification de tel ou tel paramètre d'une réforme fiscale. » Le sénateur Vincent Éblé, président (PS) de la commission des finances du Sénat, avait visiblement bien préparé sa montée au créneau, opérée dans le cadre des débats autour du projet de loi de finances pour 2018.
Par voie de communiqué, le parlementaire rappelait dès jeudi que pour l’instant, « seules des initiatives très ponctuelles ont eu lieu en matière de mise à disposition d’algorithmes publics ». Ce fut notamment le cas pour Admission Post-Bac (APB), dévoilé en octobre 2016 – au format papier ! – par le ministère de l’Éduction nationale, ou pour le calculateur d’impôts sur le revenu (dont une nouvelle version a été mise en ligne il y a quelques semaines par l’administration fiscale).
Un effort de transparence pour faciliter les simulations et éclairer les débats
Alors que les codes sources sont officiellement des « documents administratifs » communicables à tous, sur simple demande (depuis l’entrée en vigueur de la loi Numérique), Vincent Éblé voudrait que l’administration fiscale aille bien plus loin qu’une simple ouverture annuelle de son logiciel de calcul de l’impôt sur le revenu.
Son amendement prévoit ainsi que soit jointe à « tout projet de loi de finances et projet de loi de finances rectificative » une « annexe explicative contenant le code source traduisant, en langage informatique, chacune des dispositions proposées relatives à l’assiette ou au taux des impositions de toutes natures ». En clair, il s'agirait de proposer, dès le dépôt du nouveau budget, des lignes de codes correspondant aux réformes fiscales imaginées par l'exécutif.
Pour chaque modification apportée à une imposition, les pouvoirs publics seraient très exactement tenus de fournir :
- Le code source « correspondant à l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur pour cette imposition et des instructions et circulaires publiées par l’administration qui portent sur cette imposition ».
- Le code source « correspondant aux dispositions législatives proposées et, à titre facultatif, aux dispositions réglementaires, instructions et circulaires envisagées ».
- Les « données synthétiques et les hypothèses retenues pour évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».
Tous ces fichiers devraient être publiés « sous forme électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » – conformément aux principes de l’Open Data. Et ce à compter du dépôt du projet de loi de finances initiale pour l’année 2019 « au plus tard ».
Dans l’hémicycle, Vincent Éblé a fait valoir qu’une telle réforme « permettrait de nourrir le débat public et d'élaborer la loi fiscale de manière plus transparente et éclairée ». Selon lui, cela contribuera aussi « à clarifier ce que le gouvernement propose au législateur de voter, car le langage informatique permet de lever des ambigüités parfois permises par les rédactions « littéraires » ».
« La mesure proposée est irréaliste », clame le gouvernement
Si cette réforme a obtenu le soutien du rapporteur Albéric de Montgolfier (LR), le gouvernement s’y est quant à lui vivement opposé. « La mesure proposée est irréaliste, dès lors que le code informatique est mis au point en aval de l'adoption de la loi, pour tenir compte des dispositions effectivement adoptées » a ainsi objecté Delphine Gény-Stephann, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Économie et des finances.
Et pour cause : le logiciel de calcul de l’impôt sur le revenu est par exemple mis à jour chaque année, à partir de la loi fraîchement votée. Établir une version correspondant au projet de loi de finances reviendrait de ce fait à imposer la création d'une sorte de version « bêta », laquelle devrait être systématiquement corrigée pour prendre en compte les (nombreux) amendements adoptés suite aux débats parlementaires.
« Cette proposition semble impossible à mettre en œuvre », a ainsi soutenu Delphine Gény-Stephann, sur le banc du gouvernement : « À titre d'exemple, l'application de gestion des relations avec les usagers de la fiscalité professionnelle compte environ quatre millions de lignes de code, et une modification législative peut nécessiter sa modification dans quelques milliers de programmes unitaires. Ce temps technique consécutif à l'adoption de la loi est nécessaire pour adapter les codes informatiques. »
Ces arguments n’ont cependant pas convaincu Vincent Éblé. « Je suis surpris par la réponse du gouvernement, car cette proposition permettrait une modernisation considérable de nos méthodes de travail et diminuerait la charge de travail des services de Bercy, qui sont aujourd'hui tenus de nous répondre de façon incessante », s’est-il justifié.
Les limites de la loi Numérique
« Nous avons besoin de ces codes sources pour travailler au quotidien », l’a enfin rejoint la sénatrice Nathalie Goulet. La centriste a appelé le Sénat à envoyer « un signal fort » étant donné que « plusieurs décrets d'application » de la loi Numérique n’ont toujours pas été publiés par le gouvernement. Pourtant, si un tiers environ de ces décrets sont effectivement attendus, aucun ne manque à l’appel concernant l’ouverture des codes sources publics.
Tout citoyen est ainsi en droit de demander un code source à une administration (voir à ce sujet notre guide « Comment faire une demande « CADA » d’accès aux documents administratifs »). Mieux encore : si l’administration en question – ministère, autorité indépendante, collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants... – compte plus de 50 agents ou salariés, celle-ci est tenue de diffuser ce programme sur Internet, afin qu’il soit disponible pour tous, ainsi que ses « mises à jour ».
Or pour l’instant, le problème est que les administrations ont bien du mal à respecter ce principe dit d’Open Data « par défaut » (voir notre article).
Issue très incertaine pour ces dispositions
Hasard du calendrier, l'amendement de Vincent Éblé a été adopté deux jours après que la mission Etalab a lancé un « appel à commentaires » sur la politique de contribution aux logiciels libres de l’État. Chacun peut s’exprimer jusqu’au 6 janvier 2018 sur la question (notamment) de l’ouverture des codes sources publics.
D’ici là, les parlementaires auront tranché sur le devenir de cet amendement. Soit députés et sénateurs arrivent à trouver un compromis sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2018 en commission mixte paritaire. Soit le dernier mot reviendra à l’Assemblée nationale. Dans un cas comme dans l'autre, le soutien des élus du Palais Bourbon sera indispensable pour que cette réforme subsiste.
