Trois ans après sa nomination, quel bilan pour l’Administrateur général des données ?

Il y a tout juste trois ans, la France se dotait d’un Administrateur général des données, en la personne d’Henri Verdier, afin de faciliter la circulation des nombreuses données détenues par les administrations. L'intéressé a accepté de revenir avec nous sur ses réussites, mais aussi sur ses échecs.

Cela fait près de six mois qu’aucun billet n’est venu agrémenter le site tenu par Henri Verdier et son équipe. On constate par ailleurs que depuis sa nomination, l’Administrateur général des données n’a rendu qu’un seul avis, lequel remonte à avril 2015.

Plus fâcheux peut-être : le « chief data officer » français n’a présenté qu’un rapport d’activité, fin 2015, alors que son décret d’attribution lui impose de remettre « chaque année au Premier ministre un rapport public sur l'inventaire, la gouvernance, la production, la circulation, l'exploitation des données par les administrations » (dont il est censé, tel un chef d’orchestre, coordonner l’action).

En coulisse, certains s’interrogent. Ces signaux sont-ils liés aux vastes chantiers dans lesquels s’est engagé l’Administrateur général des données et son équipe, plutôt réduite, de quatre personnes ? La « double casquette » d’Henri Verdier, qui est devenu fin 2015 le numéro un de la Direction interministérielle du numérique (DINSIC), n’a-t-elle pas nui au travail de l’AGD ?

D’autres s’impatientent, étant donné qu’en instituant cette nouvelle fonction au sein de l’État, le gouvernement de Manuel Valls ambitionnait d’améliorer l’efficacité des politiques publiques, la qualité des services rendus aux citoyens, et espérait même pouvoir réaliser quelques économies... Le tout grâce aux données et aux techniques d’analyse prédictive – parfois appelées datasciences.

« On a un vrai bilan, vu les ressources investies initialement »

« Des résultats, nous en avons », se défend Henri Verdier. « On a permis de négocier à des tarifs plus avantageux l'achat d'électricité par l'État, on a fait avec « La Bonne Boîte » un outil prédisant quelles sont les entreprises qui vont bientôt recruter, on travaille avec la gendarmerie sur la police prédictive, on a travaillé sur une cartographie des toits qui peuvent recevoir des panneaux solaires, etc. » Des chantiers quasiment tous déjà bien engagés fin 2015, comme l'expliquait le premier rapport de l’AGD.

L’Administrateur général des données rappelle aussi avoir mis en place un marché cadre pour les administrations qui souhaiteraient recourir à des entreprises spécialisées dans la datascience. « Ça a été long, mais cet outil commence à être activé par certaines administrations, comme les pompiers par exemple. On a doté l'État d'un véhicule qui permet à l'administration de trouver des fournisseurs de qualité beaucoup plus rapidement et de contracter beaucoup plus vite », se félicite Henri Verdier.

« Si l'on ramène tout ça à l'idée qu'on est partis avec des pouvoirs modérés et une équipe de quatre data scientists, on a expérimenté beaucoup de choses, itéré, appris, forgé des alliances... On a un vrai bilan, vu les ressources investies initialement. Bilan qui ne demande qu'à s'amplifier », affirme l’Administrateur général des données.

Les actions de l’AGD « distribuées » au travers d’Etalab, la DINSIC...

Henri Verdier souligne par ailleurs que son arrivée à la tête de la Direction interministérielle du numérique a conduit l’AGD à devenir « un programme beaucoup plus distribué au sein de la DINSIC ». Pour mémoire, l’institution comprend en son sein l’ancienne « DISIC », pour Direction interministérielle aux systèmes d'information et de communication de l'État, la mission Etalab (chargée d’accompagner les administrations dans leur marche vers l’Open Data), ainsi qu’un « incubateur de services numériques » d’où sont lancées différentes « start-ups d’État » – à l’image de « La Bonne Boîte », « Mes-Aides » ou bien encore « Le Taxi ».

L’ancien directeur de la mission Etalab explique à cet égard que l’AGD fait aussi un travail souterrain, consistant par exemple « à peser au moment des audit des grands projets informatiques ». La DINSIC est en effet obligatoirement sollicitée pour tout projet d’un montant supérieur à 9 millions d’euros. « À chaque fois, confie Henri Verdier, on vérifie s'ils ont prévu que quelqu'un pourrait utiliser leurs données, s'ils n'ont pas laissé par hasard quelque part une propriété intellectuelle qui leur interdira plus tard d'en faire autre chose, etc. »

Autre exemple mis en avant par l’intéressé : l’Administrateur général des données a beaucoup planché sur certaines dispositions « Open Data » de la loi Numérique portée par Axelle Lemaire, telles que la création du « service public de la donnée ». Une réforme qui continue d’être portée par Etalab, notamment. Henri Verdier évoque ainsi les négociations menées « d'arrache-pied » avec les opérateurs concernés (l’INSEE, Pôle emploi, etc.) « sur le taux de fraîcheur, le taux de disponibilité, etc. ». Ou bien encore s’agissant du montage financier opéré jusqu’à cet été dans le cadre des investissements d’avenir.

Henri Verdier met en avant son travail de « diplomate »

Invité à s’expliquer sur le très faible nombre d’avis qu’il a rendu (un seul, relatif aux informations portant sur les professionnels de santé), Henri Verdier répond qu’il a été saisi au total une quarantaine de fois en trois ans, sans que toutes ses réponses ne soient rendues publiques. Et pour cause, l’article 4 du décret relatif à l’Administrateur général des données prévoit que l’intéressé peut être saisi par « toute personne de toute question portant sur la circulation des données », mais sans que cette demande ne fasse obligatoirement l’objet d’un avis « officiel ».

« On fait le go between bienveillant sans expliquer en place publique qu'il y a une polémique », soutient à cet égard l’AGD. Avant de raconter : « C'est très fascinant la variété des questions qui nous sont posées. Ça peut être par exemple quelqu'un qui nous explique qu'il a acheté des données qui finalement n'étaient pas exploitables, et qui voulait être remboursé. »

« La CADA elle-même avait besoin d'une expertise technique sur une question d'une bibliothèque municipale qui publiait des données en format fermé, embraye Henri Verdier. L'utilisateur était convaincu que derrière, il y avait une API, à laquelle il voulait accéder. Nous avons conclu que oui, c'était forcément vrai qu'il y avait une API et que la loi exigeait donc l'ouverture de l'API. La CADA a pris un avis allant dans ce sens le 21 septembre dernier. »

L’Administrateur général des données admet néanmoins « qu'il n'y a pas eu beaucoup de recours ». « Mais en même temps, on serait bien embêtés si l'on se retrouvait sous le fardeau de milliers de saisines », relativise-t-il. « Nous ne souhaitons pas devenir une « CADA bis ». Je pense qu'il vaudrait mieux renforcer la CADA existante, qui est déjà bien surchargée de travail... Nous n’avons pas non plus vocation à nous transformer en une gigantesque « Agence de la donnée » qui prendrait toutes les décisions sur la circulation de la donnée. Notre modèle de transformation, c'est plutôt d'évangéliser, de faire passer des habitudes qui permettent aux ministères de le faire eux-mêmes. »

La réponse transmise à la CADA pourrait d’ailleurs être publiée prochainement sous forme d'avis.

Quelques projets qui peinent à se concrétiser

Il n’en demeure pas moins que certains chantiers ouverts par l’AGD au travers de son premier rapport n’ont guère – voire pas du tout – avancé, à l’image de la mise en place d’un « pack de conformité » en lien avec la CNIL.

« On ne peut pas tout faire en même temps », se justifie Henri Verdier, insistant sur le fait que la Commission nationale de l’informatique et des libertés a, tout comme l’Administrateur général des données, été très occupée par la mise en œuvre de la loi Numérique. « On a redémarré des discussions avec la CNIL et la CADA pour avancer sur ce pack de conformité » intervient toutefois Laure Lucchesi, la directrice de la mission Etalab. Une réunion serait prévue « très bientôt » à ce sujet.

Un autre projet, bien plus ambitieux, semble avoir du mal à se concrétiser : la cartographie collaborative des données de l’État. Ce chantier devait être mené à partir de l’année 2016 dans l’objectif de recenser l’ensemble des données disponibles dans les systèmes d’information de l’État (et non les seuls « documents administratifs » de type rapports, études, etc.). « On a traîné un peu, on a hésité... » concède Henri Verdier.

Le projet serait reparti grâce aux « administrateurs de données » installés il y a peu dans certains ministères (Intérieur, Santé, Justice, Agriculture...). « Ils sont en train de cartographier leurs données avec le moteur de data.gouv.fr, qui est open source. Ils ne nous l'avaient même pas dit, on s'en est rendus compte après », raconte l’Administrateur général des données.

Laure Lucchesi ajoute qu’il reste encore de nombreuses choses à définir (format, manière de présenter les données, etc.). « On se pose aussi la question de la visibilité de cette cartographie et des contributions qui pourraient y être apportées. Ce sera difficilement exhaustif, et ça prendra du temps, mais ça fait se poser les bonnes questions : où sont les données, est-ce qu'il y a des bases plus importantes que d'autres, etc. Ce qui est intéressant là, c'est de lancer la dynamique. »

« C’est notre stratégie. J’espère que c’est la bonne ! »

Henri Verdier reconnaît par ailleurs avoir fait assez peu usage du seul véritable « pouvoir coercitif » dont il dispose. Les administrations sont en effet tenues de lui communiquer, sur demande, « les informations nécessaires à l'inventaire des données qu'elles produisent, reçoivent ou collectent ». Selon le décret instituant l’AGD, cela peut correspondre à :

• La liste des champs et tables mis en œuvre par le traitement et leur description détaillée
• Un jeu de données illustratif du contenu du traitement ou du fichier, après suppression des données d'identification
• Une description du processus de collecte et de mise à jour
• Une description du contexte technique permettant d'apprécier la capacité à automatiser les échanges de données

« Ce pouvoir est coercitif mais limité, fait valoir le numéro un de la DINSIC, car on peut simplement voir le format de données et un échantillon. Il n'était jamais assez fort pour ensuite faire une application avec. » Henri Verdier en profite pour vanter sa méthode : « Quand on veut provoquer des changements, il vaut mieux commencer par évangéliser, forger un cercle de premiers convertis qui poussent avec vous. Puis, à la fin, pour les dernières poches de résistance, on passe en mode un peu plus coercitif. » 

« Vous pouvez trouver qu'on n'est pas assez autoritaires, poursuit l’Administrateur général des données. Mais une fois qu'on a convaincu les gens, ils restent convaincus, et même si vous partez, ils continuent l’effort. Alors que si vous faites juste acte d’autorité, quand vous partez, ça s'arrête. »

Le choc des cultures

Déjà pointée du doigt dans son premier rapport d’activité, l’inertie de l’administration reste aujourd’hui le principal frein au travail de l’Administrateur général des données. « La culture de la donnée peine à faire son chemin au sein de l'administration française, déclare Henri Verdier. La plus grande difficulté, elle est là. C'est d'amener une manière de travailler fondée sur la donnée dans un monde plutôt littéraire, qui regarde les process, qui fait des évaluations qualitatives, etc. C'est une difficulté culturelle qu'il faut vaincre. » 

Tout en se disant satisfait de son bilan, Henri Verdier ne cache pas qu’il lui reste encore beaucoup de travail : « Je ne pense pas qu'on soit allé au niveau de tout ce que peut faire la cinquième puissance mondiale avec les data. » Et que lui aussi fait face à quelques désillusions. « On avait le sentiment que si l'on faisait des prouesses avec quelques data scientists, le reste suivrait, que ça enclencherait un mouvement assez naturel, que les administrations seraient intéressées. Mais visiblement, ça ne suffit pas. »

Nous n’avons d’ailleurs pas manqué de l’interpeler sur le non respect, par plusieurs grands ministères, de leur nouvelle obligation de publication « par défaut » de documents administratifs introduite par la loi Numérique (voir notre article). « C’est effectivement illégal », soupire l’ancien directeur de la mission Etalab. « Il va falloir pousser, engueuler, râler... C'est comme ça. »

« Je pense que la première étape de cette stratégie doit être la pédagogie », lance-t-il, avant d’ajouter : « La loi n'est pas un code informatique, et les humains ne sont pas des ordinateurs... Il ne suffit pas de modifier une règle pour changer le comportement de milliers de fonctionnaires. » L’AGD se montre néanmoins optimiste : « Dans l'administration, une fois que c'est dans la loi, ça fait son chemin et ça finit par aboutir. »

Un rapport avant la fin 2017

Interrogé sur l’absence de publication de rapport annuel pour l’année 2016, Henri Verdier affirme qu’il était « préférable » de présenter ses conclusions « à une nouvelle équipe en début de mandature, plutôt que de les remettre à des gens qui n'auraient pas eu le temps d'en faire quoi que ce soit. Et après, bien sur, on regarde quand même comment se réorganise la politique numérique du gouvernement, quelles sont les priorités du nouvel exécutif, etc. Pour que nos recommandations ne tombent pas à plat. »

« La réalité, c'est que notre rapport est écrit à 90 %. Il sortira cette année, promet l’Administrateur général des données. Ce sera un rapport 2016-2017. »

S’il faudra donc attendre quelques semaines pour en savoir plus, Henri Verdier nous confie qu’il entend tout particulièrement préconiser le développement d’un réseau ministériel d’administrateurs des données (qui est aujourd'hui en partie constitué), et qui seraient les relais de l’AGD au sein des principales administrations.

2e réunion interministérielle des administrateurs de données : consensus sur les missions et la cartographie des données #data #datapower 🤝 pic.twitter.com/UTR9yV6jH3

— Stéphane Trainel (@stephanetrainel) 30 mai 2017

Le rapport de préfiguration du Grand plan d’investissements dévoilé lundi 25 septembre par le Premier ministre Édouard Philippe ne laisse en tout cas pas entrevoir de remise en cause des travaux de l’Administrateur général des données, bien au contraire. Outre l’annonce d’un « fonds pour la transformation de l’action publique » de 700 millions d’euros, la nouvelle majorité a invité les administrations à « privilégier les méthodes agiles » chères à Henri Verdier. « Ces méthodes ont démontré leur efficacité pour produire des outils informatiques adaptés aux besoins, dans des délais et des budgets sensiblement mieux maîtrisés que les méthodes traditionnelles de conduite de projet », soutient à cet égard le rapport de Jean Pisani-Ferry.