Open Data : échec de la QPC de Regards Citoyens sur les redevances

Le Conseil d’État a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Regards Citoyens s'agissant des redevances érigées par certaines administrations produisant des données publiques. Un coup dur pour l’association, qui espère néanmoins encore arriver à faire annuler le décret « Placé » découlant de la loi Valter de 2015.

« Il y a des chances que le décret soit annulé, ce n'est pas impossible » veut encore croire Suzanne Vergnolle, administratrice de Regards Citoyens. « Mais la grande question qui nous intéressait, c'était de bloquer cette revente des données qui nous paraît contraire à la Constitution, qui limite la bonne transmission de l'information publique et qui restreint la liberté d'accès aux documents administratifs. »

Pour mémoire, l’association qui gère notamment le site NosDéputés.Fr avait demandé fin 2016 au juge administratif d’examiner l’article 5 de la « loi Valter » du 28 décembre 2015. En vertu de ce texte, les administrations qui souhaitent monnayer l’accès à leurs données doivent respecter deux conditions clés :

• Ne dépendre que partiellement du budget de l’État, dans la mesure où seuls les acteurs tenus « de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de leurs missions de service public » peuvent imposer des redevances.
• Ne pas ériger de redevance dont le montant dépasse le total « des coûts liés à la collecte, à la production, à la mise à la disposition du public ou à la diffusion » des données en question (frais de serveurs, éventuelle anonymisation des données...).

Les redevances, des taxes déguisées et contraires à la Constitution ?

Or selon Regards Citoyens, la (trop) grande souplesse de ce dispositif conduit un certain nombre d’institutions à se financer grâce aux redevances, ce qui est problématique sur un plan juridique dès lors que la diffusion d’informations publiques entre dans le giron de leurs missions – s’agissant par exemple de Météo-France, de la Bibliothèque nationale de France, de l’IGN, du SHOM, etc.

« Pour parler très clairement, le salaire d’un fonctionnaire ne peut pas être payé par une redevance, mais par le budget de l’État » résumait de son côté Mohammed Adnène Trojette, qui avait remis fin 2013 au Premier ministre d’alors, Jean-Marc Ayrault, un rapport remarqué sur le sujet.

Pas question de se prononcer sur un acte de transposition d’une directive européenne

Au travers d’une décision rendue le 10 mars dernier, et qui nous avait échappé jusqu’ici, le Conseil d’État a cependant refusé de transmettre aux « Sages » la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Regards Citoyens. L’institution a considéré que les dispositions contestées venaient simplement « tirer les conséquences nécessaires » de « dispositions précises et inconditionnelles » issues de la directive européenne dite « PSI 2 » (que le législateur avait transposé en droit national au travers de la fameuse loi Valter de 2015). Ceci « sans mettre en cause une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France », souligne le Conseil d’État dans son arrêt.

En somme, le juge administratif estime que le Conseil constitutionnel n’a pas à se prononcer sur un texte qui, de facto, est quasi identique à la directive que la France s’est engagée à transposer. Le Conseil d’État explique en ce sens qu’il n'appartient qu'au juge de l'Union européenne, saisi dans le cadre d’une question préjudicielle, de contrôler le respect par la directive mise en cause des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne.

« Ce qu'on a du mal à comprendre et qui nous gêne profondément, c'est que l’on puisse transposer une directive européenne sans que le Conseil constitutionnel ne se soucie du moyen qui est utilisé, soupire Suzanne Vergnolle. Et du coup, ça revient à maintenir un peu des lois qui sont inconstitutionnelles mais conformes à une directive, alors même qu'il existe un moyen en droit français de respecter tout à la fois, le droit de l'Union européenne et la Constitution. »

L’intéressée y voit une illustration du « très fort pouvoir de barrage à la protection des libertés fondamentales » dont dispose le Conseil d’État : « On a l'exemple des Exégètes amateurs, qui avaient soulevé devant le Conseil d’État une question préjudicielle portant sur la conservation des données. Dans sa décision du 12 février 2016, le Conseil d'État ne répond pas, ni même ne mentionne, leur demande, affirmant qu'il n'y a aucun souci au niveau du droit européen. Pourtant, en décembre 2016, la Cour de justice de l’Union européenne a rejoint l'analyse des Exégètes au travers de son arrêt « Télé 2 » répondant à des questions préjudicielles venant d'autres États... »

L'annulation du « décret Placé » toujours possible

Si la « QPC » de Regards Citoyens a été rejetée, sa requête sur le fond reste néanmoins toujours d’actualité. Pour lancer sa procédure, l’association avait en effet attaqué le décret d’application de l’article 5 de la loi Valter. Ce dernier précise notamment que pour pouvoir ériger des redevances, les administrations doivent subvenir à au moins 25 % des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public grâce à des recettes propres.

Un seuil qui ne correspond pas à la « part substantielle » évoquée dans la loi du 28 décembre 2015, estime Regards Citoyens, pour qui ce chiffre devrait être d’au moins 50 %.

L’organisation soulevait enfin différents vices de forme, liés par exemple à l’avis rendu sur ce qui n’était qu’un projet de décret par le Conseil d'orientation de l’édition publique et de l’information administrative (pour en savoir plus, voir notre article et/ou la requête déposée par Regards Citoyens).

Il faudra attendre encore plusieurs semaines pour connaître l’issue de ce dossier. Regards Citoyens nous confie ne pas encore avoir de date d'audience, mais estime « fort probable » que celle-ci ait lieu « à l'automne ou pendant l'hiver ».

Cette « aventure » devant les tribunaux semble néanmoins avoir entamé quelque peu le moral des membres de l’association. « Je ne pense pas qu'on se transformera en Exégètes amateurs du droit à l'information et du droit à l'accès aux documents administratifs, dans la mesure où l'on constate que ces actions ont beaucoup mobilisé nos bénévoles pour un résultat qui est quand même assez décevant. On préfère faire des sites qui marchent bien ! » lance Suzanne Vergnolle en référence aux nombreux outils développés sous la houlette de Regards Citoyens, à l’image du récent portail relatif à la transparence sur l’IRFM des députés.