Loi Numérique : coups de freins sur l’Open Data

La commission des lois du Sénat a adopté mercredi plusieurs amendements limitant la portée des mesures du projet de loi Numérique en faveur de l’Open Data. Explications.

Ce sont des petits bouts de phrase en plus ou en moins, mais qui pourraient avoir de lourdes incidences. Sur proposition du rapporteur Christophe Frassa (Les Républicains), les sénateurs de la commission des lois ont commencé par revoir l’article 4 du projet de loi Lemaire, qui obligera les administrations à mettre en ligne « par défaut » certaines données publiques en leur possession au format électronique. Il s’agit d’un véritable changement de paradigme, dans la mesure où les pouvoirs publics sont aujourd’hui simplement tenus de transmettre ces fichiers au citoyen qui en fait la demande.

Les formats ouverts deviennent optionnels

Alors qu’il était jusqu’ici expressément prévu que toutes les personnes chargées d’une mission de service public (ministères, collectivités territoriales, autorités administratives indépendantes, établissements publics, opérateurs privés d’eau ou d’électricité, etc.) diffusent systématiquement ces fichiers « dans un standard ouvert aisément réutilisable », les élus du Palais du Luxembourg ont fait disparaître cette précision capitale. Il est désormais question d’une simple mise en ligne – qui ne garantira pas que les données libérées soient juridiquement et techniquement réexploitables...

Parmi ces fichiers à diffuser par principe, devront entre autre figurer les documents administratifs communiqués aux citoyens qui engageront au fil du temps des procédures « CADA », afin d’obtenir des statistiques, une délibération, une circulaire, une correspondance, un code source de logiciel, etc. Le législateur vient cependant d’ajouter une condition à la mise en œuvre de cette nouvelle obligation : l’administration ne sera contrainte de mettre en ligne le fameux document que lorsque celui-ci aura « fait l’objet de demandes de communication émanant d’un nombre significatif de personnes ».

Le rapporteur Frassa explique dans son exposé des motifs qu’il s’agit d’arriver à la publication des seuls documents « présentant un intérêt suffisant, évalué à l’aune de la demande ». Ces dispositions vont néanmoins permettre aux services peu adeptes de la transparence d’attendre de nombreuses requêtes avant de diffuser un document un peu trop sensible, d’autant que le « nombre significatif » de demandes nécessaires n’est pas défini... De une, on passe donc à deux minimum, voire à cinq, dix, quinze, ou pourquoi pas cent !

Autre limitation : chaque publication devra être « précédée d'une analyse de risques afin de prévenir toute diffusion susceptible de porter atteinte aux secrets protégés ». Toujours sur proposition du rapporteur Frassa, il a d'autre part été précisé que le « secret des affaires » pourrait justifier la non mise en ligne de données publiques. Les services d’archives ont enfin été dispensés de diffuser leurs données, même si celles-ci existent déjà au format électronique.

Plus de seuil pour l'application du principe d'Open Data « par défaut »

Si le vote de ces amendements a suscité la déception de l’association Regards Citoyens, certains verront peut-être dans l’amendement 234 du rapporteur un lot de consolation. Celui-ci fait sauter le seuil d’application de ces dispositions d’ouverture « par défaut » des données publiques. Une exception était en effet prévue pour les personnes morales dont le nombre d’agents ou de salariés aurait été inférieur à un niveau fixé par décret (sans possibilité de dépasser les 50 agents ou salariés). « La notion de seuil d’agents ou de salariés n’apparaît pas pertinente au regard de l’objectif poursuivi par l’ouverture des données publiques » a fait valoir Christophe Frassa. Selon lui, « l’argument des moyens humains limités des petites structures pour répondre à ces nouvelles obligations paraît sans fondement dès lors que les documents et données concernées doivent être disponibles au format électronique ».

Le seuil applicable aux collectivités territoriales a quant à lui été maintenu à 3 500 habitants, alors qu’un sénateur proposait de le relever à 5 000 personnes.

#PJLNum Tous les amendements anti #OpenData de @C_Frassa ont été adoptés ce matin au sénat https://t.co/QH9Z69Tilc & https://t.co/91HJNhGwsN

— Regards Citoyens (@RegardsCitoyens) 6 avril 2016

Encore une fois sur proposition du rapporteur, les sénateurs de la commission des lois ont complété ce vaste mouvement en supprimant les dispositions, votées par l’Assemblée nationale, en vertu desquelles les administrations auraient d’une manière plus générale été tenues de répondre aux demandes individuelles de communication de documents administratifs « dans un format ouvert et aisément réutilisable ». Cela se fera uniquement « si possible », ont décidé les parlementaires.

Alors que les députés voulaient que les avis du Conseil d’État (sur les projets de loi et d’ordonnance du gouvernement) deviennent des documents administratifs communicables au citoyen sur demande, dans l’esprit de la promesse du président Hollande, la commission a préféré suivre Christophe Frassa en supprimant ces dispositions. « L’article 39 de la Constitution fait du Conseil d’État le conseil juridique du gouvernement. Il revient donc légitimement à celui-ci de décider de la diffusion ou non des avis qui lui sont remis », soutenait l’intéressé.

Suivi des avis de la CADA

Le rapporteur a enfin obtenu la disparition du dispositif de « liste noire » des institutions ne suivant pas les avis de la Commission d’accès aux documents administratifs (saisie pour mémoire par les citoyens lorsqu’une administration ne libère pas un fichier). Plutôt que d’épingler publiquement les services qui refusent de communiquer un document administratif en dépit du feu vert donné par la CADA, cette dernière publiera « régulièrement la liste des avis favorables » émis par ses soins, indiquant ainsi « le nom de l’administration concernée, la référence du document administratif faisant l’objet de l’avis, les suites données, le cas échéant, par l’administration à ce dernier, ainsi que, le cas échéant, l’issue du recours contentieux ». L’objectif ? Ne pas stigmatiser certains acteurs publics, les avis de la Commission n’ayant pas un caractère juridictionnel.

Soulignons néanmoins que ces votes ne sont pas forcément définitifs, dans la mesure où les débats doivent se poursuivre en séance publique à compter du 26 avril. L'Assemblée nationale aura de surcroît son mot à dire in fine, que ce soit dans le cadre de la commission mixte paritaire qui devrait se réunir à l'issue des discussions au Sénat, ou bien en cas de reprise de la navette parlementaire.