Très haut débit : retour sur 8 ans de promesses politiques

Ça va fibrer chérie ! 69
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Crédits : Johnny Greig/iStock
FAI

Tous les Français en très haut débit en 2022, plus de la moitié en 2017, jusqu'à 40 000 créations d'emploi, des milliards d'investissements publics... Depuis 2008, les annonces et promesses s'accumulent sur les nouveaux réseaux fixes et mobiles, pour quelle réalité ?

France numérique 2012, plan de relance numérique, plan national Très Haut Débit (PNTHD), plan France Très Haut Débit (France THD)... Depuis près de huit ans, les projets se succèdent pour amener de meilleurs débits aux Français, avec des promesses plus ou moins réalistes. Que ce soit sur les délais, les technologies utilisées, ou même les coûts, les chiffres ont évolué d'année en année, gouvernement après gouvernement.

Nous avons décidé de prendre ces promesses et de les comparer avec ce que l'on sait aujourd'hui du déploiement du très haut débit en France, et de ses conséquences. Entre optimisme et réalisme, nous avons tenté de savoir où se situe vraiment le curseur.

100 % de très haut débit en 2022, dont 80 % en fibre

Pour rappel, le plan France THD actuel promet le très haut débit (au moins 30 Mb/s en téléchargement) pour tous en 2022, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné (FTTH). Pour atteindre cet objectif, le pays sera découpé en deux grandes zones. D'un côté, 57 % de la population en zones denses, où les opérateurs déploient la fibre sur fonds propres et ont un retour rapide sur investissement. De l'autre, les 43 % de la population en zones peu denses, où les collectivités locales doivent monter des réseaux d'initiative publique (RIP), cofinancés avec les opérateurs qui les construiront.

Plan France THD
Crédits : France THD

Coût total estimé : environ 20 milliards d'euros, dont 7 milliards pour les zones denses et entre 13 et 14 milliards pour les zones moins denses. Les collectivités locales (départements et régions) doivent être soutenues à hauteur de trois milliards d'euros par l'État, en déposant des projets de déploiement validés par l'Agence du numérique, à Bercy. Un plan ambitieux, bien plus qu'à ses débuts sur certains aspects.

Après la présidentielle de 2012, un calendrier avancé de trois ans

Le point de départ des promesses sur le très haut débit date de fin 2008, après le vote de la loi sur la modernisation de l’économie (LME), qui a introduit une série de mesures pour faciliter son déploiement. À cette époque, c’était Éric Besson qui occupait le siège de secrétaire d'État à l'économie numérique. Dans la foulée de cette loi, en octobre 2008, le gouvernement UMP lançait le plan France numérique 2012 (PDF), avec une ambition claire : 100 % des Français en très haut débit en 2025, avec une étape à 70 % en 2020.

Cet objectif a perduré pendant le reste du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Il a ainsi été maintenu dans le plan national Très Haut Débit, signé par Nathalie Kosciusko-Morizet en août 2010, et dans le plan France numérique 2012-2020 (PDF) d'Éric Besson, de retour au poste, en novembre 2011.

Aujourd'hui, le gouvernement PS promet le très haut débit pour tous en 2022, avec 50 % de la population couverte en 2017. C'était l'une des promesses de François Hollande dans son programme présidentiel de 2012 et l'axe principal du plan France THD actuel.

Quand le gouvernement UMP précédent proposait un horizon à quinze ans (de 2010 à 2025), l'actuel a préféré la raccourcir à dix ans (de 2012 à 2022). Ce raccourcissement de trois ans a un avantage certain : pouvoir définir une étape à 2017, qui représente la moitié du chemin pour le très haut débit en pleines élections.

50 % de THD en 2017 et 100 % en 2022, des objectifs réalistes ?

Comme nous l'expliquions, cet objectif 2017 a de très bonnes chances d'être atteint, mais les réseaux déployés ne seront pas tous pérennes. Cet accomplissement est porté par deux mouvements : en grande partie par le déploiement de fibre en zones denses par les opérateurs privés et la montée en débit sur le réseau cuivre (utilisé par l'ADSL) en VDSL2.

Les opérateurs privés seraient ainsi en bonne voie pour couvrir les zones denses et conventionnées, quand les zones couvertes par les réseaux d'initiative publique seront bien aidées par la montée en débit. « La trajectoire prévisible des déploiements suggère que l’objectif intermédiaire de 50 % d’éligibilité devrait être atteint d’ici 2017 » a ainsi estimé la commission aménagement du territoire du Sénat, en novembre, dans un rapport très critique sur l’avancement du plan gouvernemental.

Répartition France THD zones publiques privées
Crédits : France THD

Le problème est qu’une partie des infrastructures qui achemineront le très haut débit en 2017 ont une durée de vie courte. La majorité des projets de réseaux publics compte ainsi proposer la montée en débit sur cuivre pendant quelques années, avant d’amener la fibre. La technologie principalement utilisée, le VDSL2, peut apporter jusqu’à 100 Mb/s en téléchargement, mais avec un rayon d’action de 1,5 km autour du répartiteur.

Selon ses promoteurs, dont Orange, la montée en débit rapproche la fibre des habitants et peut être facilement réutilisée pour leur amener le FTTH. Un point sur lequel nombre de spécialistes sont sceptiques et sur lequel Bercy ne semble pas avoir de réponse stricte.

L'horizon 2022, lui, est bien plus flou, y compris pour l'Agence du numérique à Bercy. En novembre, le rapport du Sénat était limpide : « les déploiements de nouvelle génération sont engagées, mais les objectifs de 2022 ne seront pas atteints », entre autres à cause du rythme de déploiement de la fibre et de la situation des zones périurbaines, encore incertaines. Il est difficile de dire si un objectif 2025 serait plus réaliste.

Un mix technologique qui a peu bougé

Le scepticisme des sénateurs s’explique donc en partie par l’ambition du plan actuel : 80 % des lignes Internet françaises en fibre optique (FTTH) en 2022. Le reste doit être complété en très haut débit sur cuivre (VDSL2), en radio (dont la 4G fixe) et en satellite dans les endroits les plus reculés. Pour atteindre ces 80 %, les opérateurs privés doivent fibrer les 57 % de Français dont ils ont la charge, quand les réseaux publics doivent en couvrir environ la moitié des 43 % restants (en zones moins denses et rurales).

Dès le départ, en 2008, le gouvernement UMP vantait un futur réseau en majorité composé de fibre optique. Le plan France numérique 2012 de l’époque insistait bien sur cette technologie. Le FTTH était l’objectif, et les déploiements devaient être rapides... Trop rapides, même. Fin 2008, Éric Besson promettait ainsi « l’accès, vers 2012, de quatre millions de foyers au très haut débit, grâce à la fibre optique ». Un objectif électoral qui n’a pas été tenu. Dans les faits, fin 2012, à peine plus de deux millions de foyers étaient éligibles à la fibre, quand les quatre millions ont été atteints fin 2014 selon l’ARCEP.

En fait, très haut débit et fibre étaient quasi-synonymes dans la bouche des ministres UMP, y compris quand Nathalie Kosciusko-Morizet présentait son plan de relance numérique début 2009. C’est le programme national très haut débit, en 2010, qui a réellement introduit le soutien à la montée en débit, aux réseaux hertziens et au satellite, pour compléter les réseaux fibre dans les zones les moins denses.

Ce mélange de technologies est repris par la gauche en 2012, qui renomme le programme national THD en plan France THD. C’est à ce moment que les « 80 % de FTTH en 2022 » est introduit. En complément, le très haut débit sur cuivre (VDSL2) a été autorisé fin 2013 par l’ARCEP, pour offrir une vraie solution d’attente à la fibre. En clair, l’équilibre du plan actuel suit de très près celui établi par l’ancien gouvernement, qui a défini la marche à suivre pour déployer les futurs réseaux.

Les coûts de déploiement en constante hausse

L’estimation du coût du déploiement du très haut débit pour tous, elle, a tout de même bien évolué. En l’espace de trois ans, de fin 2008 à 2012, elle a simplement doublé. Quand Éric Besson évoquait « 10 milliards d’euros d’investissement sur dix ans » au Grenelle du très haut débit, le plan France THD s’est lui stabilisé sur 20 à 22 milliards d’euros, dont les deux tiers doivent servir à couvrir la moitié de la population dans les zones les moins denses. Entre les deux, le premier plan national très haut débit ne se mouillait pas vraiment, parlant simplement de « plusieurs dizaines de milliards d’euros d’investissement ».

Dans tout cela, le rôle de l’État a lui aussi bien évolué. Les subventions allouées ont simplement été multipliées par quatre de projet en projet. En mai 2009, Nathalie Koscuisko-Morizet estimait à 750 millions d’euros sur trois ans l’enveloppe à allouer aux opérateurs et aux collectivités pour les aider à déployer de la fibre.

Ce chiffre a été revu à deux milliards d’euros en 2010, suite au Grand Emprunt, pour devenir le chiffre référence des gouvernements Sarkozy. Leur répartition était assez simple : 900 millions en soutien aux collectivités sur les zones moins denses et un milliard en prêt aux opérateurs privés pour les zones denses. Annoncé en 2012, le plan France THD table lui sur plus de trois milliards d’euros d’aides publiques, entièrement dédiées aux collectivités.

Antoine Darodes Mission Très Haut Débit THD Bercy
Antoines Darodes, directeur de l'Agence du numérique à Bercy - Crédits : Guénaël Pépin (licence: CC by SA 3.0)

Des subventions qu’il reste à concrétiser

Il faut dire que les prêts aux opérateurs privés proposés par l’UMP ont été un échec cuisant : aucun opérateur n’a fait de demande à la Caisse des Dépôts, et le milliard dormait sagement dans les coffres de l’État. Fin 2012, Fleur Pellerin évoquait la possibilité de redistribuer l’argent aux collectivités.

Pourtant, même avec cet argent, le soutien global restait officiellement de deux milliards d’euros. C’est la loi de finances 2015 qui a ajouté le 1,4 milliard d’euros manquant pour atteindre 3,3 milliards, via l’ouverture du « programme 343 ».

Dans les faits, l’État comptait attribuer 80 % de la somme aux projets de réseaux publics fin 2015, après une année 2014 record. Si les accords de principe sont bien donnés, le décaissement, lui, prendra du temps. Comme nous l’expliquait Bercy, les subventions ne sont débloquées qu’une fois les travaux débutés, avec un contrôle de l’avancement de certains d’entre eux. Fin novembre, une trentaine de millions d’euros étaient effectivement débloqués.

Le blocage de la validation du plan France THD par la Commission européenne n’arrange d’ailleurs pas les affaires du gouvernement. L’Europe interroge ainsi la France sur la montée en débit et la validité des aides liées, dont les plus anciennes sont considérées comme illégales. Selon Bercy, ce problème a à peine ralenti de deux mois les décaissements... Cela alors que le sujet inquiète bel et bien les collectivités et les industriels, et que les comités d’engagement (qui décident des subventions) avaient pris une pause inopinée il y a quelques mois.

Les créations d’emplois en yoyo

Selon le plan France THD en 2012 (PDF), ces investissements devaient apporter 20 000 emplois directs en dix ans. Depuis, les annonces tablent plutôt autour de 15 000 à 20 000 emplois, selon une évaluation de l’ARCEP. Un nombre cohérent avec un rapport de 2014, commandé par des fédérations d’industriels et d’opérateurs (PDF), qui avance 19 250 emplois « mobilisés » d’ici 2022 avec jusqu’à 6 000 recrutements annuels en 2019.

« En 2014, le nombre d’équivalents temps plein a augmenté de 52%, en passant d’environ 4 000 en 2013 à près de 6 000 fin 2014 » annonçait le rapport annuel du plan France THD. Un nombre globalement en phase avec un objectif de 20 000 emplois, qui ne suffit pourtant pas au gouvernement. En juillet, il « anticipait » ainsi entre 20 000 et 40 000 créations d’emplois dans le très haut débit. Un nombre difficilement vérifiable, mais qui semble, disons-le, assez optimiste.

Une répartition public-privé sous tension

La répartition du territoire entre zones d’initiative publique et privée est, elle, un projet de longue date. Dès 2008, le gouvernement sous Sarkozy insistait sur le besoin de mêler les investissements publics et privés pour atteindre le THD pour tous. Plusieurs mesures l’ont concrétisé, comme la mise en place de schémas départementaux de déploiement et d’une coordination régionale qui contribuent beaucoup aux décisions de déploiement aujourd’hui.

Sur la répartition elle-même, c’est avec le plan national THD que les opérateurs privés se sont engagés à couvrir 57 % de la population (environ 3 600 communes, soit 10 % du territoire), notamment en co-investissant dans les zones moins denses, via trois accords. Ces zones AMII (Appel à Manifestation d'Intention d'Investissement), devenues depuis des « zones de conventionnement », sont la chasse gardée des opérateurs privés. Une situation qui ne plaît pas toujours aux collectivités, qui ont la charge du reste du territoire.

France THD répartition technologies
Crédits : France THD

Le principal grief de ces collectivités est que les opérateurs privés leur ont longtemps donné très peu de visibilité sur leurs déploiements. Dès 2013, le gouvernement a incité les opérateurs à signer des conventions avec les collectivités qu’ils couvrent, pour à la fois donner une idée précise des zones fibrées, un calendrier et plus de poids aux élus dans les décisions.

Las, le débat restait bien le même en 2015. À la seconde conférence annuelle du plan France THD, Emmanuel Macron promettait que les opérateurs s’étaient engagés à signer toutes les conventions d’ici la fin de l’année, 50 % l’étant déjà en juillet. Cela n’avait pas vraiment rassuré l’AVICCA, une association de collectivités sur le numérique, qui menaçait de prendre les déploiements en main dans ces zones lucratives, s’ils constataient une carence d’initiative privée, comme leur autorise la loi.

La secrétaire d'État à l’économie numérique, Axelle Lemaire, a répondu lors du colloque de l’AVICCA, en fin d’année. Elle se disait ainsi très attentive aux signatures par les opérateurs, qu’elle comptait vérifier. De même, elle indiquait que ces conventions seront opposables par les collectivités en cas de problèmes. En clair, encore aujourd’hui, la répartition du territoire en zones publiques et privées reste une source de tensions, notamment du côté des collectivités, qui semblent encore méfiantes vis-à-vis des opérateurs.

L’Internet mobile, des intentions à la gestion des urgences

Malgré l’emphase mise sur l’Internet fixe, le mobile a aussi droit à ses promesses de très haut débit via la 4G. « Assurer l’accès à l’Internet haut débit mobile pour tous » était ainsi l’un des objectifs du plan France Numérique 2012 d’Éric Besson, en octobre 2008. « D’ici 2025, tous les Français bénéficieront du très haut débit mobile grâce à la 4G » professait-il encore trois ans plus tard, lors des Assises du numérique fin 2011 (PDF). Cela alors que le plan national Très Haut Débit de l’époque évoquait à peine le sujet et que l’obligation de couvrir 100 % de population en 4G pour les opérateurs est actuellement fixée à janvier 2027.

Depuis, le président a changé, le programme national est devenu le plan France THD et le mobile est (presque) tombé aux oubliettes. Le cahier des charges 2015 du plan (PDF), qui définit les règles de subventions des initiatives publiques, ne cite que sporadiquement les installations mobiles... alors que c’est pourtant devenu un des grands points de fracture numérique du pays.

En 2015, ministres et présidents d’autorités, dont celui de l’ARCEP, n’ont cessé de recevoir des complaintes de parlementaires dès qu’ils se rendaient à l’Assemblée nationale ou au Sénat. Cela alors que le plan officiel « très haut débit » n’en traite presque pas. Le sujet a été géré presque entièrement en dehors de France THD.

Axelle Lemaire secrétaire Etat numérique Bercy
Axelle Lemaire - Crédits : Guénaël Pépin (licence: CC by SA 3.0)

En mai, le gouvernement a (enfin) signé avec les opérateurs un accord contraignant sur 100 % de couverture 2G fin 2016 et 3G à la mi-2017. Cela ne concerne par contre que les centres-bourgs et pas l'intégralité d'une ville. Cette fois, l’ARCEP pourra sévir si les engagements ne sont pas respectés. D’ailleurs, la liste des 250 communes à couvrir en 3G contient plusieurs dizaines de villes à qui une couverture mobile est promise depuis 2003 ou 2008, comme nous le révélions en novembre.

Dans le même temps, le gouvernement a ouvert un guichet aux collectivités pour la couverture de 800 sites à couvrir hors centres-bourgs. Une opération menée rapidement, quitte à créer une concurrence entre territoires.

Face aux critiques, Axelle Lemaire explique que le gouvernement a d’abord géré la priorité (les zones blanches), avant d’envisager le reste, dont les zones grises, qui sont officiellement couvertes mais disposent d’une qualité de service médiocre. « Il faut désormais inclure le chantier de la couverture mobile [au plan THD], pour répondre aux attentes des Français », entre autres sur la couverture rurale, lançait la secrétaire d’État. Dans les faits, la forme de cet ajout reste encore à déterminer.

Quel horizon pour le très haut débit en France ?

Dans les grandes lignes, le plan France THD actuel est dans la droite lignée du plan national THD initié par les gouvernements UMP. Il a été adapté, notamment à ses besoins électoraux. Il rapproche l’échéance du très haut débit à 2022, alors que l’objectif de 2025 était déjà incertain. Face à l’optimisme du gouvernement, lobbies et sénateurs n’hésitent d’ailleurs pas à afficher un certain scepticisme.

Globalement, il suit les recommandations européennes, par exemple sur la définition du THD ou les aides d’État. Ce qui ne l’empêche pourtant pas de buter face à Bruxelles. La Direction générale de la concurrence européenne questionne fortement le fonctionnement de la montée en débit sur le réseau cuivre, dont celle proposée par Orange, et estime d’anciennes subventions illégales, comme nous l’écrivions il y a quelques mois.

De façon plus pratique, de nombreux défis concrets restent pour l’État, comme le pilotage simultané de la construction de dizaines de réseaux d’initiative publique, la garantie d’un équilibre entre collectivités et opérateurs ou encore la formation de la main-d’œuvre nécessaire aux déploiements, qui est une crainte importante de toute la chaine. Surtout, il doit éviter une nouvelle fracture numérique entre villes fibrées et campagnes limitées à la montée en débit.

Si l’objectif de 50 % de la population en très haut débit fixe en 2017 sera sûrement atteint, il ne s’agit pas vraiment de la moitié du chemin. Pour qu’il atteigne 100 % de la population en 2022, le THD devra être déployé massivement dans les zones moins denses, délaissées des opérateurs nationaux, dans les cinq prochaines années. Un objectif qui reste encore à garantir, surtout du point de vue des subventions.

Sur le front mobile, enfin, la question reste entière. Si les opérateurs ont bien des obligations de couverture 4G pour les dix prochaines années, rien ne dit que les investissements dans les zones les moins rentables seront bien effectués. À ce propos, le spectre d’un retour à trois opérateurs, via un rachat de Bouygues Télécom par Orange, n’est pas un facteur rassurant.

Par Guénaël Pépin Publiée le 14/01/2016 à 11:35

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