Une autorité administrative indépendante comme bouée de la copie privée

Faut-il réformer la redevance copie privée, et si oui comment ? Après un rapport remis voilà quatre jours au ministère de la Culture, à l’occasion des 30 ans de la ponction, c’est au tour d’une mission parlementaire de rendre sa copie. Le document rédigé par le député Marcel Rogemont (PS) sera voté la semaine prochaine, mais il a été présenté hier à une brochette de députés. Quelles sont ses préconisations ?

Premier constat : la manne rapporte. Chaque année, c’est un supplément de 10 millions d’euros qui s’ajoute à l’existant. Dans les 233 millions d’euros collectés en 2014, ce sont les téléphones (35%) et les tablettes (18%) qui cristallisent plus de 50 % des entrées d’argent. Derrière, on trouve les disques durs externes (18%), le reste étant partagé par les autres supports.

La situation est cependant pourrie à souhait. Les professionnels sont peu remboursés. Les consommateurs mal informés. Les barèmes sont opaques. La France caracole de plus en tête des perceptions, ce qui nourrit le marché gris. Paradoxalement, Marcel Rogemont n’est pas favorable à une harmonisation, craignant sans doute - comme les ayants droit - un recul des perceptions en France. 

Autre souci, fin 2012, cinq des six industriels ont claqué la porte de la commission copie privée, pestant contre les méthodes d’analyse du préjudice, socle de la redevance, et sur les règles de gouvernance. 6 importateurs et fabricants, 6 consommateurs ne font en effet pas le poids face aux 12 ayants droit. Il suffit en effet que l’un des 12 redevables se rallie à la cause des ayants droit pour que leurs positions l’emportent haut la main.

Depuis 2012, la Commission copie privée (CPP) ne s’est donc plus réunie. Et pour Marcel Rogemont, « il paraît difficile de recréer un consensus au sein de la Commission, tout en restant dans le cadre législatif et réglementaire en vigueur ». Celui-ci partage donc le pessimisme de Christine Maugüé, conseillère d’État qui a remis voilà peu un rapport à Fleur Pellerin sur le sujet. Il a cependant des pistes de solutions, comme nous allons le voir. 

Des barèmes opaques, pas assez actualisés

Dans le document que nous avons pu consulter, le rapport fait état des critiques adressées aux barèmes : « opaques » et « insuffisamment actualisés ». Ils sont savamment calculés au sein de la CPP selon des critères mélangeant gigaoctets, tarifs horaires d’une œuvre audiovisuelle, compression, etc. afin de déterminer un taux de perception. Ces solides équations sont ensuite parasitées par des négociations de coin de table en fonction des influences et intérêts de chacun...

Depuis plusieurs années, du coup, « le mode d’établissement des barèmes fait l’objet de contestations importantes de la part des représentants des industriels et des consommateurs, à la fois au motif qu’ils reposent sur une méthodologie trop sophistiquée pour être compréhensible et parce qu’ils donnent lieu à des approximations qu’ils estiment insuffisamment justifiées » résume le rapport.

Il se fait ainsi l’écho des critiques du SECIMAVI, un des représentants des industriels, qui cible des calculs complexes et parfois irréalistes : « par exemple pour déterminer le tarif horaire audiovisuel, on prend comme base l’équivalent de quatre places de cinéma et le prix de vente d’un DVD ou Blu-Ray. Pourtant, ni les séances de cinéma ni les DVD ou les Blu-Rays ne sont copiables légalement. Par ailleurs on tient compte dans le calcul des barèmes audiovisuels de la copie de bandes-annonces ; mais celles-ci sont censées être un support de promotion de l’oeuvre et leur copie ne semble pas constituer un préjudice pour les ayants droit, bien au contraire. »

Même critiques côté consommateurs : des « outils préfabriqués, incompréhensibles pour une personne normale » selon Michel Bonnet (Famille de France). Pour Olivier Gayraud (CLCV) : « La méthodologie retenue par les ayants droit pour calculer la rémunération applicable sur chaque support est extrêmement complexe et aboutit quasi systématiquement à une RCP si élevée qu’elle rendrait impossible la vente du support concerné. À titre d’exemple la première RCP proposée par les ayants droit pour la tablette tactile multimédia 64 Go était de 51,20 euros pour une rémunération finale retenue de 12,60 euros ». Chantal Jannet, vice-présidente de Familles rurales pointe elle aussi qu’ « on faisait des heures de calcul, pour arriver à 50 euros de copie privée pour un iPad. On en concluait que ce n’était pas raisonnable. La fixation des barèmes donnait lieu à des échanges extraordinaires, à un marchandage entre les ayants droit, et, après des heures de discussion sur des critères « scientifiques », on décidait de passer de 50 à 12 euros. »

Mais pour les ayants droit, tout va bien

En face, les ayants droit, on nie en bloc. Hervé Rony, président de la société civile des auteurs multimédia (SCAM) : « le Conseil d’État n’a pas contesté les études d’usage et le processus d’élaboration des barèmes ». Thierry Desurmont, conseiller de Copie France : « les études d’usage sont confiées à des instituts dont la compétence et l’objectivité sont incontestables ». Marianne Ferry-Fall, directrice générale de la société des auteurs dans les arts graphiques et plastiques (ADAGP) : les études d’usages sont « imparables ».

D’ailleurs, le fait que le président de la Commission copie privée ait voté systématiquement en faveur des barèmes « prouve qu’ils sont établis selon une méthode solide ». Marcel Rogemont précise tout de même un peu plus loin que le président de la Commission copie privée « a jusqu’à présent souvent adopté une position favorable aux ayants droit, ce qui n’incite pas ces derniers à faire des concessions et à discuter avec les industriels et les consommateurs. »

Ferry-Fall oublie en outre de rappeler qu’une dizaine de barèmes ont été annulés par le Conseil d’État car ils étaient tout simplement illicites... De plus, comme le souligne le document, le contrôle du Conseil d’État (C.E.) se limite aux bugs les plus flagrants (les « erreurs manifestes d’appréciation » disent les spécialistes). Le rapporteur au C.E. s’était d’ailleurs lui aussi étonné des bidouilles en vigueur au sein de la Commission copie privée, notamment lorsque les études d’usages ont dû ignorer les pratiques de copie illicites, pour remplacer ce critère par la prise en compte du taux de compression. Comme par magie, les barèmes nouveaux étaient alors identiques au dixième de centime près aux anciens.

Autre astuce, ces mêmes études d’usages financées par les ayants droit s’appuient sur des pratiques de copie sur 6 mois. Les résultats sont ensuite multipliés par quatre pour obtenir des usages sur deux ans, base sur laquelle sont déterminées les taux. Sauf qu’on le voit bien : les consommateurs copient beaucoup dans les premiers mois d’acquisition d’un support, ce qui amplifient artificiellement les relevés qui servent à ébaucher les taux. Cependant, le Conseil d’État, disions-nous, n’a pu sanctionner aucune de ces curiosités puisque son analyse se limite à l’erreur flagrante.

Le manque de transparence des 25 % de la copie privée

25% des flux de la RCP doivent être réinvestis par les ayants droit dans le financement de l’action culturelle. Cependant ces sommes souffrent d’un manque de transparence. Suite à une procédure CADA (citée dans le rapport), nous avions ainsi appris que les rapports décrivant ces affectations n’étaient disponibles au ministère de la culture qu’en version papier. Quiconque voulant jauger ces affectations devant ainsi se déplacer jusqu’à Paris... Une telle méthode préhistorique fait tache en 2015 après Jésus Christ.

Marcel Rogemont le condamne tout autant et milite pour une diffusion pleine et entière des données, dans un format permettant l’analyse comparative. Bref : du bel open data. Ce souhait avait déjà été exprimé en 2013 par le rapport de l’eurodéputée Françoise Castex, mais il n’est resté que théorique. Dans le même temps, le numéro un de la SACEM n’a jamais caché combien ces 25% permettait de nourrir un lien étroit avec les élus lorsqu’il s’agit d’abonder « leurs » festivals...

Ces procédures peuvent aussi faire l’objet de conflits d’intérêts au sein des ayants droit. À ces remarques, Pascal Rogard, directeur général de la SACD assure que « des progrès ont été réalisés. Si un administrateur d’un festival est également membre du conseil d’administration de la SACD et que ce festival reçoit des fonds, alors le commissaire aux comptes fait une convention réglementée approuvée par le conseil d’administration, qui sera annoncée lors de l’assemblée générale. »

Autre proposition : étendre le champ des postes abondés par les 25 % de la copie privée à l’éducation artistique et culturelle, actuellement exclue. Le député demande aussi que la future AAI exerce un pouvoir de contrôle permanent sur les 25%. Le président de la commission de contrôle des SPRD a d’ailleurs fait ce drôle d’aveu à la mission parlementaire : la commission « dispose de moyens d’investigation limités qui ne lui permettent pas de mener des enquêtes aussi nombreuses et approfondies qu’elle pourrait le souhaiter »...

Quelles pistes de réforme pour assurer sa légitimité ?

Pas plus que Christine Maugüé dans son rapport à la ministre de la Culture, le député ne souhaite revenir sur les règles de la gouvernance. Au fil des pages, on voit que la SACD, le ministère de la Culture et l’ADAMI veulent tous donner deux sièges à la Fédération française des télécoms, seul industriel à ne pas avoir démissionné en 2012. « Confier un siège supplémentaire à l’organisation qui contribue le plus à la RCP est peu pertinent dans la mesure où celle-ci est in fine acquittée par les consommateurs, rétorque le rapport. Une composition de la commission en fonction de la contribution de chacun pourrait même conduire à exclure les fabricants et importateurs de supports dans la mesure où ceux-ci répercutent le montant de la RCP sur les prix, faisant ainsi des consommateurs les principaux contributeurs à cette rémunération. À cet égard, l’ADAMI s’est interrogée lors de son audition sur la présence des industriels au sein de la commission, évoquant l’idée de ne les associer qu’avec voix consultative. »

Autre piste suggérée par les ayants droit : accentuer la présence des représentants de l’État au sein de la Commission. Là encore, Marcel Rogemont fait non de la tête : « l’ajout de représentants de l’État ne constitue pas nécessairement une garantie d’indépendance. Le Président actuel de la commission, représentant de l’État, est considéré par les représentants des fabricants et importateurs de supports et par les représentants des consommateurs comme insuffisamment neutre et trop souvent favorable à la cause des ayants droit ». De plus, « l’État peut avoir intérêt à ce que le montant de la rémunération pour copie privée soit le plus élevé possible dans la mesure où la part des 25 % de RCP consacrée à l’action artistique et culturelle sera d’autant plus importante. Alors que le ministère de la culture est soumis à une contrainte budgétaire importante, une contribution croissante des SPRD au financement de la culture peut être bienvenue ». Enfin, « la présence de représentants des différents ministères pourrait se traduire par des conflits interministériels, un rapport de force déséquilibré au profit du ministère chargé de l’industrie et un risque de blocage nécessitant un arbitrage systématique du Premier ministre »

Hors de question également de fiscaliser la redevance, comme en Espagne par exemple, car il est à craindre que le produit de la RCP soit peu à peu grignoté par l’État dans le budget général. Rejetée également l’idée d’un prélèvement à la source sur le prix de l’œuvre, car cela nuirait au développement de l’offre légale et inciterait au piratage par une hausse des prix.

Créer une autorité administrative indépendante

Le rapport compte donc « donner sa chance à un mécanisme indemnitaire qui seul peut conforter la légitimité du dispositif ». Comment ? Une autorité administrative indépendante serait la solution miraculeuse : elle pourrait finalement contrôler les barèmes votés en Commission, voire les déterminer en cas de blocage. Elle serait financée en outre par les recettes de la copie privée collectées par Copie France.

Cette future et hypothétique autorité serait également chargée « d’homologuer les barèmes par la réalisation d’études permettant de déterminer l’impact réel de la rémunération pour copie privée sur le marché des matériels et supports de copie ». La cible est ici le marché gris alors « qu’en 2012, la perception moyenne de la RCP par habitant était 4,8 fois plus élevée en France que dans le reste de l’Union européenne ». Dans le même temps, la RCP serait plafonné par rapport à un prix moyen de référence afin d’éviter quelques abus. Une piste déjà suggérée par Pierre Lescure dans son rapport...

Maugüé n’opte pas pour un tel déport et préfèrerait qu’un collège d’experts soit désigné au sein de la Commission pour auditer les bugs. Il va sans dire que si une telle AAI devait être créée, elle devrait faire preuve d’un gage d’indépendance absolue notamment avec les ayants droit, compte tenu des centaines de millions d’euros en jeu ces prochaines années. Cette AAI serait créée de toutes pièces, ce ne serait donc pas la Hadopi dont on rappelle combien les indéboulonnables électrons libres qui y circulent ont agacés les ayants droit ces derniers mois.

L’extension de la redevance au disque dur de l'ordinateur ?

Le rapport préconise aussi une redéfinition de l’assiette de la redevance, avec comme scénario, l’assujettissement des disques durs internes. « Il est en particulier difficilement compréhensible que les ordinateurs échappent encore aujourd’hui à la RCP, alors que les tablettes sont assujetties. Une mise en cohérence s’impose, dans un sens ou dans l’autre, qu’il appartiendra à la commission de trancher ».

L’univers du cloud semble plus hasardeux compte tenu des pratiques de copie encore très faibles et en raison des déchirements doctrinaux sur la question. Une certitude, les astuces des FAI agacent. Ainsi, le cas de Free qui a supprimé le disque dur dans ses dernières box, à charge pour le consommateur d’en brancher un en externe. « En supprimant le disque dur de son dispositif, Free économise donc 12 euros par unité sans modification du prix. Toutefois, les disques durs utilisés pour l’enregistrement de programmes télévisuels sont devenus indispensables. C’est pourquoi free propose à la vente des disques durs externes utilisables avec cette nouvelle box. Or, en proposant à la vente un disque dur externe de 500 gigaoctets, l’opérateur ne paiera aux ayants droit que 11 euros de RCP : même avec une capacité de stockage 12,5 fois plus importante, le montant de rémunération pour copie privée reste inférieur, et la rémunération est supportée par l’abonné et non par l’opérateur ».

L’heure serait donc venue de casser les différences de barèmes entre un disque dur interne à la box et celui pouvant être connectés à la box. Comme cela a été plusieurs fois dénoncé par Maxime Lombardini, ce cas « montre que la RCP peut avoir des conséquences sur les choix industriels des entreprises du secteur des télécommunications, qui vont avoir tendance à privilégier les boxes sans disque dur ou avec une capacité de stockage plafonnée ».

La question du remboursement des professionnels

Les professionnels n’ont pas à payer la RCP. La loi organise depuis début 2013 la possibilité pour les entreprises de se faire rembourser la redevance prélevée sur les supports acquis pour leurs besoins, voire de passer des conventions d’exonérations pour qu’elles puissent les acheter sans payer ce surplus inutile. Cependant la situation est tout sauf satisfaisante : les données montrent que les pros payent encore et toujours cette RCP qui profite aux ayants droit.

Par exemple, seules 1 800 conventions d’exonérations sont en vigueur. Selon Copie France, qui se déleste enfin de ce chiffre calculé selon des critères inconnus, cela représente autour de 6 400 euros par unité, pour un total approchant les 12 millions d’euros de RCP. C'est très faible par rapport au nombre de structures (sociétés, associations, etc.) en France.

Quant aux remboursements, ils restent « très limités ». Le rapport rappelle ce que nous avons également dit et redit : « L’étude d’impact accompagnant la loi du 20 décembre 2011 évaluait les remboursements à un montant annuel de 58 millions d’euros. Or, selon les chiffres communiqués par le ministère de la culture le 13 mai 2014, le total des remboursements depuis l’origine atteint seulement 375 805 euros, soit moins de 0,65 % de la somme prévue par l’étude d’impact ». Ce qui est ridicule. Les derniers relevés signés Copie France indique que les remboursements ont désormais dépassé les 700 000 euros, un chiffre qui reste très faible.

En clair, en France, les professionnels continuent de subir la copie privée. Mais pourquoi de si mauvaises performances ? « L’arrêté du 20 décembre 2011 relatif au remboursement de la rémunération pour copie privée dresse la liste des différents documents à adresser à Copie France dans le cadre d’une demande de remboursement. Modifié à la marge par un arrêté du 19 décembre 2014, il exige des professionnels un nombre considérable de pièces justificatives »

Un exemple piquant : « le prix d’une clef USB de 16 Go comporte 1,60 euro de copie privée, alors que l’obtention, par voie électronique, d’un extrait Kbis, exigé pour obtenir le remboursement de la RCP, coûte 3,90 euros. Dans tous les cas, les professionnels doivent également tenir compte du coût administratif du traitement de cette demande. »

Faute de mieux, Marcel Rogemont demande à ce que les procédures soient simplifiées, mais sans indiquer comment. Il ne va pas jusqu’à proposer que les flux professionnels soient toujours exemptés à la source comme le voudraient par exemple Imation (mais non les ayants droit).

Enfin, il demande à ce que l’information du consommateur sur les montants et l’affectation de la rémunération pour copie privée soit nettement améliorée. Le rapport a été présenté hier aux députés membres de la mission. Il sera voté puis révélé au public dans une semaine.