ARCEP et Neutralité du net : le président fait son bilan

Hier matin, Jean-Ludovic Silicani était à l'Assemblée nationale afin de parler de neutralité des réseaux, un sujet qui revient régulièrement sur le devant de la scène. L'occasion pour le président de l'ARCEP d'évoquer les problématiques liées aux interconnexions, mais aussi à l'« Internet général » et autres services spécialisés. 

La neutralité du net sur le devant de la scène depuis longtemps déjà

La neutralité du net est un sujet qui est au centre de toutes les attentions ces derniers temps, et cela aura été particulièrement vrai en 2014. En effet, en début d'année il y a eu le cas de SFR qui annonçait YouTube en illimité sur son forfait RED 5 Go, tandis qu'au mois d'avril, les eurodéputés adoptaient une définition officielle : « principe selon lequel l'ensemble du trafic internet est traité de façon égale, sans discrimination, limitation ni interférence, indépendamment de l'expéditeur, du destinataire, du type, du contenu, de l'appareil, du service ou de l'application ». Mais, comme nous l'évoquions récemment, rien n'est encore joué puisqu'il faut franchir l'étape du Conseil des 28 pays de l'Union européenne qui a décidé de temporiser un peu les choses.

Lors du récent colloque de l'ARCEP (voir notre compte rendu), mais aussi dans le rapport de la Fédération Française des Télécoms (voir notre analyse) opérateurs et FAI tentaient de faire entendre leur voix et leur vision concernant le principe de neutralité, non pas des réseaux, mais des plateformes. Google est également intervenu sur la question en septembre dernier avec un avis plutôt tranché. On se rappellera enfin de la sortie de Stéphane Richard, PDG d'Orange, qui comparait la neutralité du net à un « attrape-couillon » avant d'ajouter que, selon lui, la problématique n'était pas correctement posée : « la question n'est pas la neutralité du net, mais la neutralité du numérique dans son ensemble ». Tout un programme.

Une histoire, un principe et des enjeux économiques

C'est dans ce contexte chargé que Jean-Ludovic Silicani, l'actuel président de l'ARCEP, était auditionné à l'Assemblée nationale par la commission sur le « droit et les libertés à l'âge du numérique ». Christian Paul, son co-président, a commencé par rappeler que c'est un « principe qui a des enjeux économiques considérables », que ce soit pour les opérateurs ou ceux qui génèrent du contenu d'ailleurs. De son côté, Silicani, qui quittera son poste dans quelques semaines puisque son mandat n'est pas renouvelable, a ouvert son propos avec un rappel historique des faits et une métaphore : 

« 2010-2020 seront les années de l'explosion du trafic des données sur Internet. C'est le surgissement de tous ces usages, augmentant à des niveaux exponentiels, qui a obligé, comme au siècle précédent et compte tenu du trafic sur les réseaux autoroutiers, la puissance publique à mettre en place un code de la route.

C'est un peu l'idée de la neutralité du net : quelques règles qui définissent qui peut faire quoi sur ces réseaux et qui ne peut pas faire quoi sur ces réseaux pour éviter les encombrements, les embouteillages, pour voir quand est-ce qu'il est acceptable qu'il y ait certaines voies qui soient accessibles à tout le monde et certaines voies qui ne soient accessibles qu'à certains. Qu'est-ce que qui est payant et qu'est-ce qui n'est pas payant sur les "voies" ? »

La notion d'autoroute de l'information pour évoquer internet est d'autant plus intéressante qu'elle illustre bien la problématique. En effet toutes les autoroutes ne sont pas égales et que si certaines sont gratuites, d'autres sont payantes, le montant variant selon différents critères. De plus, il existe des zones spéciales : dans le département du Nord et en Bretagne, les autoroutes sont gratuites (voir par ici pour quelques explications). Dans un registre différent, on peut également citer le cas de l'A86 dans la banlieue parisienne. Elle permet de « doubler » les usagers de l'autoroute A13 (gratuite, elle), mais pour une somme qui n'a rien de symbolique : 8,20 € pour 15,6 km, avec un tarif réduit en heure creuse.

Ne pas payer et aller doucement aux heures de pointe, ou bien payer vite pour passer rapidement. Si les choses ne sont pas toujours aussi simples dans la pratique, l'analogie est assez proche de la réalité. Va-t-on se diriger vers la même situation sur les autoroutes de l'information avec, notamment avec la mise en place de liaisons très rapides, mais plus chères et donc réservées à certains seulement ? Par la voix de son président, L'ARCEP apporte quelques éclaircissements.

La neutralité : trois définitions et trois intervenants différents, pas simple donc

Jean-Ludivoc Silicani a ainsi posé les bases de sa réflexion et définir le mot « neutralité » qui, selon lui, a trois significations distinctes. Tout d'abord, « éviter que s'expriment trop de différences », dans le sens de l'égalité, mais aussi plus ou moins son contraire : « permettre que s'exprime des opinions différentes », ce qui rejoint la notion de liberté d'expression. Enfin « ne pas se mêler de », c'est-à-dire protéger la vie privée et tout ce qui touche à la confidentialité.

Il ajoute que « ces trois définitions ont des conséquences dans le corpus juridique » et que le rôle de l'ARCEP est de vérifier la neutralité des tuyaux et uniquement cette neutralité-là. Pour ce qui concerne les contenus, ce sont la CNIL et le CSA qui s'en chargent. D'un principe unique, on se retrouve donc avec trois intervenants, ce qui promet de ne pas être toujours simple dans la pratique. Notez qu'un rapprochement entre l'ARCEP et le CSA a été pendant un temps évoqué, mais Jean-Ludovic Silicani à lui-même rejeté cette idée en octobre dernier. Le changement de président sera-t-il l'occasion de revoir cette question ? L'avenir nous le dira.

Pour le président de l'ARCEP : un opérateur, ça transporte, sur fixe comme sur mobile

L'intervenant du jour rappelle en outre que ce principe de neutralité doit s'appliquer à tous les réseaux IP, fixes et mobiles. Un point qui parait évident, mais qui ne l'est pas forcément dans la pratique. En effet, avec la notion de « Fair use » (débit réduit au-delà d'une certaine limite de consommation) qui n'existe pour le moment que sur le mobile, des opérateurs pourraient être tentés de privilégier certains contenus par rapport à d'autres.

Et ce n'est pas de la science-fiction puisque c'est déjà le cas avec les « vidéos YouTube illimitées en 4G » sur RED 5 Go de SFR, mais aussi chez Orange avec le « cloud » maison. L'opérateur précise en effet : « trafic offert, une fois la totalité du crédit consommé, le débit est réduit sur l’ensemble de vos usages, y compris Le Cloud d’Orange ». De quoi donner un avantage à son offre comparé à des solutions comme Dropbox, Drive ou OneDrive qui viendront, eux, piocher dans votre « Fair use ». Mais on pourrait également parler de la neutralité des protocoles puisqu'Orange est toujours le seul « gros » opérateur à interdire le P2P et les Newsgroups sur son réseau mobile.

« Le rôle des opérateurs de télécommunications c'est de transporter [...] dans des conditions techniques et tarifaires non discriminatoires et transparentes », indiquera le président de l'ARCEP, bien qu'il ajoutera ultérieurement que cela n'implique pas obligatoirement qu'il y ait « une interdiction de différence ». Pour rappel, Stéphane Richard, PDG d'Orange regrettait récemment : « qu'on pose le principe selon lequel les opérateurs sont priés d'investir et de faire des tuyaux, et surtout sont priés de ne pas s'occuper de ce qui se passe après, c'est juste dingue ! »

De l'interconnexion aux nouveaux pouvoirs de l'ARCEP

Mais pour le régulateur, le principe de la neutralité doit s'appliquer dès l'interconnexion, c'est-à-dire dans les échanges entre les différents réseaux, et non pas uniquement entre le FAI et son client. Il évoque au passage la position de certains pour qui « l'interconnexion doit être identique pour tous et gratuite ». Rappelons que dans les faits, elles sont très (très) souvent payantes lorsqu'elles sont massives. « Est-ce qu'il faut que nous soyons naïfs » ? Non indique Silicani, qui ajoute que la question est de savoir comment se positionne ce genre de contrat entre opérateur et diffuseur. Dans tous les cas, les deux règles précédemment citées doivent être respectées : non-discrimination et transparence. Payer oui, mais à condition que les règles soient fixées à l'avance et connues de tous, donc.

Silicani évoque le cas d'une affaire de ce genre qui a déjà été traitée par le passé, mais qui avait alors été traitée par l'autorité de la concurrence et non par l'ARCEP : Orange vs Cogent. Le fournisseur d'accès avait obtenu gain de cause et pouvait donc faire payer à Cogent l'accès à son réseau « pour l'ouverture de nouvelles capacités », du fait du déséquilibre des quantités de données envoyées entre les deux sociétés (une histoire liée à Mega Upload avant sa fermeture). Mais l'ARCEP dispose désormais d'un pouvoir lui permettant régler directement un problème « entre les acteurs télécoms et les acteurs de l'Internet » précise son président.

Cela pourrait concerner par exemple Orange et Google « si nous sommes saisis, sur les conditions techniques et tarifaires, notamment de leur interconnexion ou de l'acheminement des contenus de Google sur le réseau d'Orange ». Mais il ajoute que, « pour l'instant, nous n'avons pas été saisis par les opérateurs dans le cadre d'un règlement de différends dans cette configuration ». Une position qu'il a souvent répétée ces dernières années. Il sera intéressant de voir si Free compte un jour saisir le régulateur dans le cadre de son désaccord avec Google / YouTube par exemple.

Quid de la question de payer pour accéder à un réseau ?

Jean-Ludovic Silicani propose alors que, lorsqu'un opérateur noue un partenariat avec un service, il doive en informer le régulateur. Cela pourrait prendre la forme suivante : « Moi opérateur X j'ai établi un contrat de service spécialisé avec un acteur Y ». Une façon de faire qui existe déjà dans la pratique, mais qui semble limitée à des rapprochements entre les réseaux des opérateurs. Bien évidemment, cette remontée d'information serait « protégée par le secret des affaires ». Payer pour accéder à un réseau, « ce n'est ni interdit, ni obligatoire » ajoute-t-il. Mais cela peut poser des soucis lorsque les accords sont opaques et que les deux entités appartiennent de près ou de loin à un même groupe.

De son côté, Jean Dionis du Sejour, membre de la commission, s'est interrogé : « si on est durablement dans une situation où la demande de la bande passante est supérieure à l'offre, au nom de quoi on instaurerait une gratuité absolue qui serait d'abord un cadeau énorme aux géants comme Google ? ». Un argument certes avancé par certains, mais balayé du revers de la main par d'autres, y compris du côté des opérateurs. Dans tous les cas, on manque encore d'analyse concrète sur le sujet.

Quoi qu'il en soit, la bande passante a un coût, qui est loin d'être anodin, et il faut bien que quelqu'un la paye. L'idée d'une gratuité absolue est donc totalement utopique et la question devrait être de savoir qui doit régler la note : les diffuseurs de contenus qui empruntent et développent les autoroutes du net, les fournisseurs d'accès qui déploient des infrastructures jusqu'aux utilisateurs ou bien les clients qui payent déjà un abonnement afin d'accéder à Internet ?

De la différence entre l'Internet général et les services spécialisés

Vient alors la question du « service général d'accès à internet », à opposer aux « services spécialisés ». Sur ce point, la position de Silicani est claire et nette : « neutralité absolue »... ce qui laisse donc une porte ouverte pour la seconde catégorie. Un peu plus tard, il donnera d'ailleurs deux exemples afin d'imager son propos : « Netflix a fait le choix d'un internet spécialisé », notamment en signant des accords avec les opérateurs, tandis que « YouTube a fait le choix d'un Internet général ». Jean Dionis du Sejour s'est quant à lui posé la question de savoir s'il « faut laisser le choix à l'entreprise » de se positionner dans l'une ou l’autre des catégories et s'il ne faut pas être plus « interventionniste ».

Pour Silicani, tenter de définir ce que serait un service spécialisé, reviendrait à écrire des choses sur un secteur en mouvement et devoir peut-être les réécrire en permanence à cause de nouveautés qui n'auraient pas été identifiées en amont. Du coup, chacun semble plus ou moins libre de faire comme il veut pour le moment.

Où l'on reparle des « services prioritaires »

« Entre un service en ligne qui propose de la médecine dans les zones rurales et un service qui vend des produits, il y a une différence à prendre en compte. Il y a des principes très forts, affichés depuis 2010, de l'internet général qui doit rester libre et ouvert et que nous surveillons [...] et la question de l'interconnexion des services spécialisés » argumente Jean-Ludovic Silicani.

Il est d'ailleurs important de noter qu'il existe déjà des services prioritaires, notamment les appels d'urgence chez les opérateurs de téléphonie mobile. Toute la question étant de savoir ce qu'on définit comme « prioritaire », ce que l'on accepte de mettre dans ce terme et surtout dans quelle limite. Un pacemaker connecté, un détecteur de fumée connecté ou bien Facebook (Safety Check) mérite-t-ils d'être considérés comme « prioritaires » ? Pas toujours simple de répondre à cette question, qui peut servir de cheval de Troie à la différenciation pour certains, d'autant plus avec l'explosion du marché des objets connectés liés à la santé qui va aller crescendo dans les prochaines années.

Les principaux fournisseurs d'accès sont également producteurs de contenu

Edwy Plenel, le patron de Mediapart, est pour sa part revenu sur le cas de certains opérateurs, dont la situation est bien plus complexe, car ils sont à la fois « juges et parties » : ils proposent en effet à la fois des tuyaux et des contenus. En France, c'est notamment le cas d'Orange qui détient 100 % de Dailymotion, un concurrent direct de YouTube, qu'il ne cherche pas spécialement à vendre. Mais l'opérateur détient également des parts importantes dans le bouquet de chaine OCS et Deezer pour ne citer que ces deux-là. De son côté, Xavier Niel, fondateur d'Iliad, a également des parts dans Deezer ainsi que dans plusieurs journaux et magazines d'information.

On retrouve la même situation chez Bouygues Telecom, qui appartient au groupe Bouygues qui détient de son côté TF1. SFR appartenait encore il n'y a pas longtemps à Vivendi (Groupe Canal, Universal, etc.) avant de passer chez Numericable, une filiale d'Altice qui dispose pour sa part de Ma Chaine Sport, Vivolta, i24news, etc. Mais Patrick Drahi a aussi investi récemment dans Libération. Autant dire que les plus grands fournisseurs d'accès à internet qui sont présents en France sont étroitement liés à des éditeurs et des diffuseurs de contenus, un mélange des genres qui pose inévitablement des questions. 

Organigramme du groupe Bouygues

Un jeu d'équilibriste législatif entre faire n'importe quoi, être trop rigide et laisser trainer

Pour en revenir sur la neutralité du net, au sens large du terme, le président du régulateur estime qu'il « faut trouver une position intermédiaire entre les positions trop souples de la commission et trop ferme du parlement », c'est-à-dire « trouver le bon équilibre entre laisser faire n'importe quoi et être trop rigide ». Le problème étant qu'une fois qu'on ouvre la boîte de Pandore, il n'est jamais simple de la refermer. Il y a donc tout intérêt à correctement ajuster le tir dès le départ afin d'éviter que l'une ou l'autre des parties ne s'engouffre tête baissée dans la moindre brèche.

Attendre indéfiniment n'est pas non plus la bonne solution et il va devenir urgent d'agir. Le Parlement européen avait bien voté un projet de règlement relativement fort, mais le Conseil ne semble pas aussi ambitieux et indiquait récemment que « davantage de travail technique était nécessaire afin d'avoir une position commune sur l'itinérance et la neutralité du Net ».

Invité à réagir sur l'intervention de Barack Obama sur le sujet, Jean-Ludovic Silicani a précisé que les situations sont bien différentes puisque, « dans le droit américain, Internet est un service d'information », ce qui n'est pas le cas en Europe et en France. Ainsi, selon lui, si un législateur doit se prononcer sur la neutralité du net, il doit le faire au niveau national. Au niveau européen, cela doit rester de l'ordre de « quelques mots », les différences entre chaque pays étant parfois trop marquées. Les prochaines annonces du Conseil de l'Union européenne seront à n'en pas douter intéressantes à analyser afin de voir quelle direction sera prise par l'Europe et si elle ne se « défaussera » pas sur les instances nationales.

 L'ARCEP a « des moyens très limités » et fait parfois payer les opérateurs

Avant de terminer son intervention, Silicani a évoqué les coûts : « nous avons des moyens très limités » et toutes ces vérifications, « ça coute très cher pour le régulateur », y compris en moyens humains. Pour « bien faire son travail de surveillance de ce marché, il faut qu'on lui donne les moyens, ou du moins qu'on ne lui enlève pas les moyens de le faire » a-t-il tonné. Pour rappel, cela ne le concernera pas directement puisqu'il sera prochainement remplacé à la présidence de l'ARCEP, mais il compte sans doute préparer ici le terrain pour son successeur.

Il a proposé par exemple que « les opérateurs financent sur leurs crédits (environ 1 million d'euros) des enquêtes qu'ils font sous notre contrôle ». De son côté, Christian Paul a ajouté en plaisantant qu'on pourrait les prendre à la HADOPI. Dernier exemple en date, le baromètre, en version bêta, de la qualité de service dans le fixe (voir notre analyse) : « le coût de ce dispositif est en effet supporté par les opérateurs » précisera-t-il.

Le régulateur souhaite des investissements plus efficaces sur les réseaux

Il en profitera pour évoquer les investissements des opérateurs. Le régulateur souhaite en effet qu'ils soient « plus efficaces ». C'est notamment afin d'abonder en ce sens qu'il a autorisé le rapprochement des réseaux 4G de Bouygues Télécom et de SFR. Concernant la fibre, il milite de nouveau pour le FTTH (fibre jusqu'à l'abonné) qui permet une évolution « tous les 5 à 10 ans » en multipliant les débits par un simple changement de quelques éléments techniques.

Et pour ce qui est du débat concernant la neutralité du net, c'est un intervenant qui aura le mieux bien résumé la situation actuelle, plutôt bloquée : « la neutralité des uns n'est plus celle des autres ».